Письмо Президента РФ от 30 декабря 1999 г. N Пр-1765 Об отклонении проекта федерального закона "Об особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали"

Официальный текст документа с изменения и дополнениями по состоянию на 25 сентября 2006 года

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "Об особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали" (далее именуется - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г.

К Федеральному закону имеются следующие замечания.

Предметом правового регулирования Федерального закона является определение основ создания и функционирования особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (преамбула Федерального закона). Особые экономические зоны Байкало-Амурской железнодорожной магистрали - участок территории Российской Федерации, где действует особый режим предпринимательской деятельности (статья 1 Федерального закона). Таким образом, положения об особом режиме предпринимательской деятельности на территориях особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали являются концептуальной основой всего Федерального закона. Поскольку в соответствии со статьей 20 Федерального закона вступление в силу статьи 14 Федерального закона, устанавливающей особый режим предпринимательской деятельности на территориях особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, отложено на неопределенный срок (требуемые изменения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах могут быть никогда не внесены). Федеральный закон на данном этапе становится практически неприменимым. С учетом положений статьи 20 Федерального закона фактически откладывается на неопределенный срок возможность реализации всего Федерального закона. Принятие Федерального закона с отложенным сроком вступления в силу почти всех его основных положений нецелесообразно.

Федеральным законом предусматривается особый порядок исчисления и уплаты налогов в течение определенного периода времени, что является установлением специального налогового режима. Это противоречит Налоговому кодексу Российской Федерации, в котором содержится закрытый перечень специальных налоговых режимов (статья 18 Кодекса), однако специальный налоговый режим особых экономических зон там отсутствует.

Дифференциация налогообложения на основе территориального признака противоречит основным началам законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, изложенным в статье 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в частности принципам всеобщности и равенства налогообложения и единства экономического пространства Российской Федерации.

Таким образом, нет никаких правовых оснований, базирующихся на положениях Налогового кодекса Российской Федерации, для того, чтобы ставить вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в целях предоставления налоговых льгот участникам особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали.

Законопроект концептуально не отработан, в нем отсутствует четкий механизм достижения целей, предусмотренных его статьей 2, что может обернуться напрасной растратой государственных средств и необоснованным сокращением налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. Вместо того, чтобы способствовать модернизации экономики и привлечению инвестиций, в том числе иностранных, непродуманный механизм предоставления льгот и финансовой поддержки, предусмотренный Федеральным законом, может стать средством скрытого субсидирования отдельных организаций, привести к злоупотреблениям.

Создание в той форме, как это предусмотрено Федеральным законом, особых условий хозяйственной деятельности для определенного круга лиц, действующих в пределах ограниченных участков государственной территории Российской Федерации, не предусмотрено законодательством Российской Федерации и противоречит статье 8 Конституции Российской Федерации, которой гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Федеральный закон (статьи 1 и 14) определяет в качестве элемента особого (льготного) режима предпринимательской деятельности, действующего в отношении участников особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, применение таможенных режимов свободной таможенной зоны, таможенного склада и других таможенных режимов. Это противоречит таможенному законодательству Российской Федерации, в соответствии с которым таможенные режимы применяются единообразно на всей территории Российской Федерации, не зависят от лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, не могут применяться частично (только в части льгот по уплате таможенных платежей для определенного круга лиц, без соблюдения других условий соответствующих таможенных режимов).

Сама постановка вопроса о том, что таможенные режимы свободной таможенной зоны и свободного склада применяются в качестве особого режима для участников особых экономических зон Байкало-Амурской магистрали, противоречит статье 76 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой таможенный режим свободной таможенной зоны действует исключительно на территории свободной таможенной зоны, созданной в установленном порядке, и статье 77 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой таможенный режим свободного склада действует исключительно на территории свободного склада, учрежденного в установленном порядке. Названные таможенные режимы определяют статус товаров и транспортных средств и ни в коей мере не зависят от лиц, перемещающих эти товары и транспортные средства. Невозможно поместить товары в таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада), если эти товары не ввозятся на территорию соответствующим образом созданной свободной таможенной зоны (свободного склада). Будут ли товары ввозиться (вывозиться) участниками особых экономических зон или другими лицами, для таможенных целей не имеет никакого значения.

Согласно статье 7 Федерального закона участниками особой экономической зоны Байкало-Амурской железнодорожной магистрали могут быть только юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые зарегистрированы в качестве налогоплательщиков в этих зонах. Данное положение противоречит законодательству Российской Федерации. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в Российской Федерации осуществляется не регистрация налогоплательщиков, а их постановка на учет (статья 23 Кодекса).

Учет налогоплательщиков не может осуществляться в особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, он осуществляется в налоговых органах, система которых основана на федеративном устройстве и административно-территориальном делении Российской Федерации (названные зоны не являются административно-территориальными единицами).

Таким образом, осуществить требование статьи 7 Федерального закона юридически невозможно.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона условиями для получения права на осуществление предпринимательской деятельности в особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали являются получение специального регистрационного свидетельства и уплата регистрационного сбора.

Взимание регистрационного сбора как условие для получения права на осуществление предпринимательской деятельности на участке государственной территории Российской Федерации противоречит пункту 4 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, которым определено, что не допускается устанавливать сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

В статье 7 Федерального закона регистрационный сбор установлен с нарушением Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации при установлении сборов должны быть определены их плательщики и элементы обложения (ставка, размер, порядок и срок уплаты и другие) применительно к конкретным сборам. При отсутствии названных элементов сбор считается неустановленным.

Более того, статьей 2 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" установлено, что до введения в действие статей 13, 14 и 15 части первой Кодекса налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетный фонд, не установленные статьями 19, 20 и 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не взимаются. Поскольку вновь вводимый регистрационный сбор не предусмотрен налоговой системой Российской Федерации, взимание его не должно производиться. Кроме того, до внесения соответствующих изменений в налоговую систему Российской Федерации взимать его невозможно еще и потому, что не установлено, в доход какого бюджета бюджетной системы Российской Федерации должны зачисляться суммы поступлений от названного регистрационного сбора.

Федеральным законом установлено, что на участках территории Российской Федерации, в пределах особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещено заниматься предпринимательской деятельностью без специальной регистрации (часть вторая статьи 7 Федерального закона). Названное ограничение правоспособности юридических лиц и граждан, осуществленное Федеральным законом, противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации, в соответствии с которым коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом (статья 49). Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Гражданский кодекс Российской Федерации содержит закрытый перечень оснований, по которым могут быть ограничены гражданские права (пункт 2 статьи 1 Кодекса). Содержащееся в Федеральном законе ограничение правоспособности юридических лиц и граждан не подпадает ни под одно из таких оснований и, таким образом, является юридически необоснованным и неправомерным.

Положениями части третьей статьи 9 Федерального закона предусматривается, что российские и иностранные инвесторы могут осуществлять инвестиции на территориях особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (создавать организации, приобретать ценные бумаги и иное имущество, предоставлять и получать кредиты, приобретать права пользования земельными участками и так далее в формах, предусмотренных статьей 9 Федерального закона) в разрешительном порядке на основе специальных договоров (вначале инвестор обязан подать соответствующую заявку, после чего администрация особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали должна принять решение о заключении договора с инвестором о реализации конкретного инвестиционного проекта). Этот порядок осуществления инвестиций противоречит гражданскому законодательству Российской Федерации, законодательству Российской Федерации об инвестиционной деятельности, об иностранных инвестициях, о ценных бумагах, о земле и другому законодательству.

Положения статьи 13 и части первой статьи 14 Федерального закона противоречат Таможенному кодексу Российской Федерации, которым не предусмотрено никаких особенностей применения таможенных режимов для участников особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации производится в соответствии с их таможенными режимами всеми участниками внешнеторговой деятельности на равных основаниях в порядке, который является единым на всей территории Российской Федерации и никоим образом не связан с созданием и функционированием особых экономических зон Байкало-Амурской железнодорожной магистрали.

Часть третья статьи 11 Федерального закона сформулирована таким образом, что право землепользования якобы непосредственно порождает право пользования другими природными ресурсами (недрами, лесом, водой, дикими животными и так далее) в пределах соответствующего земельного участка. Такая постановка вопроса со всей очевидностью противоречит законодательству, регулирующему природопользование в Российской Федерации (Закону Российской Федерации "О недрах", Лесному кодексу Российской Федерации и другим законодательным актам Российской Федерации).

Статьи 9, 10, 16 - 18 Федерального закона регулируют вопросы, не являющиеся предметом регулирования Федерального закона, эти статьи не несут никакой правовой нагрузки, воспроизводя положения действующих законодательных актов или отсылая к ним.

К Федеральному закону имеются и другие замечания.

В целом нужно отметить, что в Федеральном законе отсутствуют реальные правовые механизмы реализации государственной политики, направленной на социально-экономическое развитие территорий, прилегающих к Байкало-Амурской железнодорожной магистрали.

Б.Ельцин