Письмо Правительства РФ от 30 мая 2003 г. N 3683п-П11 "Заключение по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов в части обеспечения финансовых основ местного самоуправления", вносимому в Государственную Думу депутатом Государственной Думы В.Н.Бондарем"
По состоянию на 25 сентября 2006 года
В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона с учетом представленного финансово-экономического обоснования.
По существу законопроекта Правительство Российской Федерации сообщает следующее.
Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предусматривается дополнить статью 3 Налогового кодекса Российской Федерации положением о недопустимости установления различий в налогообложении в зависимости от места жительства (места нахождения) налогоплательщика и лиц, с которыми он вступает в договорные и иные отношения, срока проживания (нахождения) на соответствующей территории, места происхождения товара (работы, услуги), использования в наименовании товара, работы, услуги определенного языка. Указанное положение не соответствует критерию определенности и представляется нецелесообразным. Статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации закреплены принципы о всеобщности и равенстве налогообложения, недопустимости установления налогов и сборов, носящих дискриминационный характер, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав, а также нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории России товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивающих или препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. Указанные принципы распространяются на установление всех налогов и сборов, включая региональные и местные.
Не поддерживаются положения статьи 1 законопроекта (пункты 2, 8 и 10) о муниципальных налоговых органах, создаваемых органами местного самоуправления и наделенных полномочиями налоговых органов, в целях обеспечения контроля за исчислением и уплатой местных налогов и сборов. Эти положения не отвечают конституционным принципам единой финансовой политики, включая налоговую, единства налоговой системы, в том числе обусловленного единой системой налогового контроля, и обеспечения законных интересов налогоплательщиков. Реализация таких положений повлечет нарушение единства централизованной системы налоговых органов, дублирование функций налоговых органов и множественность налоговых проверок, усложнение налогового контроля.
В пункте 9 статьи 1 законопроекта предусматриваются обязанности подразделений МНС России по представлению информации о собранных налогах и налогоплательщиках, имеющих задолженность по уплате налогов, органам, исполняющим региональные и местные бюджеты. При этом не учитывается, что информация о зачислении налоговых доходов от конкретных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, содержащаяся в ежемесячном отчете МНС России (форма N 1-НМ), является общедоступной, а сведения о налогоплательщиках, составляющие налоговую тайну, должны иметь специальный режим доступа уполномоченных лиц (статья 102 Налогового кодекса Российской Федерации).
В законопроекте не учитывается также, что согласно статье 2 Закона Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федераций налоговые органы Российской Федерации - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей. Единая централизованная система налоговых органов состоит из Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов. Налоговые органы решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Кроме того, в законопроекте не учитывается, что вопросы о создании муниципальных налоговых органов и о возложении на налоговые органы обязанности по предоставлению органам государственной власти и органам местного самоуправления информации о налоговых доходах, зачисленных в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, не относятся в соответствии со статьей 2 Налогового кодекса Российской Федерации к предмету регулирования Налогового кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства о налогах и сборах.
Положения пункта 3 статьи 1 и пункта 4 статьи 2 законопроекта, предусматривающие увеличение максимальных ставок местных налогов по решению, принятому на местном референдуме, являются неприемлемыми, поскольку не соответствуют Конституции Российской Федерации (статья 57, часть первая статьи 132), Налоговому кодексу Российской Федерации (пункты 5 и 6 статьи 3, пункт 1 статьи 17, пункт 2 статьи 53), Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (статья 21), Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (пункт 1 статьи 39), неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, в частности, в его решениях, от 8 октября, 11 ноября и 21 марта 1997 года, 5 февраля 1998 года, 30 января 2001 года, 9 и 10 апреля 2002 года.
Не учтены положения проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, исходя из которого в исключительном ведении представительного органа муниципального образования находятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (пункт 7 статьи 35 проекта).
Согласно пункту 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации местные налоги и сборы устанавливаются и изменяются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом. Установление максимальных ставок местных налогов регулируется федеральным законом. Вопросы об увеличении максимальных ставок налогов не могут быть вынесены на местный референдум.
Не поддерживаются положения законопроекта (пункт 6 статьи 1 и пункт 4 статьи 2) о единовременном целевом налоге на местные нужды, установление которого предусматривается для финансового обеспечения строительства, приобретения конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонта и реконструкции конкретных объектов муниципальной собственности. Установление такого налога противоречит конституционным принципам и закрепленным статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации принципам, в частности, о всеобщности и равенстве налогообложения, об учете фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недискриминационности налогообложения, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономическое основание. Указанные положения законопроекта не согласуются со статьями 17, 38, 52-54 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающими общие условия установления налогов и сборов, порядок исчисления налогов, определения объекта налогообложения и налоговой базы. Кроме того, эти положения не соответствуют принципу общего (совокупного) покрытия расходов, закрепленному статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случаях централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Установление целевого налога не соответствует проводимой налоговой политике, направленной, в частности, на упорядочение российской системы налогов и сборов, сокращение количества, налогов и сборов, отмену целевых налогов (кроме единого социального), снижение налогового бремени.
В предлагаемом законопроекте (пункты 4-6 статьи 1), предусматривающем уточнение статей 13-15 Налогового кодекса Российской Федерации, не учитывается, что согласно статье 32.1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении и действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" статьи 12-15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации вводятся в действие со дня признания утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Представляется нецелесообразным признавать налог на имущество организаций федеральным налогом (пункт 4 статьи 1 законопроекта).
Статьей 4 законопроекта излагается в новой редакции пункт 1 статьи 3 Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц". При этом предусматривается установить предельную ставку налога в размере двух процентов от суммарной инвентаризационной стоимости соответствующего имущества, а также предоставить право представительным органам местного самоуправления устанавливать ставку налога от рыночной стоимости этого имущества. Суммарная инвентаризационная стоимость и рыночная стоимость строений, помещений и сооружений могут значительно отличаться, что не соответствует принципам всеобщности и равенства налогообложения. Полагаем нецелесообразным изменение порядка исчисления налога на имущество физических лиц до принятия соответствующей главы Налогового кодекса Российской Федерации. Кроме того, не определен источник финансирования расходов органов местного самоуправления, связанных с оплатой профессиональным оценщикам услуг по оценке облагаемого налогом имущества.
Не поддерживаются положения о "бюджетных ассоциациях", предусмотренные пунктами 1, 10 и 12 статьи 3 законопроекта. Принятый в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает создание в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами некоммерческих организаций муниципальных образований в целях совместного осуществления отдельных полномочий, межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации и общероссийского объединения муниципальных образований для обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований.
В связи с принятием в первом чтении указанного проекта федерального закона представляется нецелесообразным вносить какие-либо изменения и дополнения в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 6 законопроекта. Данной статьей предлагается внесение изменений в пункт 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающих возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основании соглашения между исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления. Такой подход противоречит пункту 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом).
Статьей 3 законопроекта предусматривается посредством внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации перераспределить налоговые доходы между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации (пункты 3 и 18), а также изменить предельный объем муниципального долга (пункты 15 и 16). Вместе с тем, представленное финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит необходимых расчетов, обоснований и прогнозов социально-экономических и иных последствий реализации указанных положений законопроекта.
Положение статьи 8 законопроекта, предусматривающее вступление в силу соответствующего федерального закона с 1 января 2004 г., не согласуется с порядком вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, предусмотренным статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации.
По проекту также имеются замечания юридико-технического и редакционного характера.
Таким образом, законопроект не направлен на обеспечение системности правового регулирования налоговых и бюджетных правоотношений, на реализацию и соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина. Его положения не соответствуют конституционным принципам, в частности принципам единства экономического пространства, единой финансовой политики, включая налоговую, единства налоговой системы. В законопроекте не учтены общие принципы налогообложения, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Учитывая изложенное, Правительство Российской Федерации не поддерживает проект федерального закона.
Заместитель Председателя
Правительства Российской Федерации
В.Христенко