< < Главная

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году

По состоянию на 25 сентября 2006 года

Страница 2

Стр.1 | Стр.2

- 1930 года - о заражении ипритом железнодорожной станции Шеурецкая, Республика Карелия, и другие.

Реализация экологических прав граждан в течение последних лет осложняется опасной тенденцией, выразившейся в ликвидации в 2000 году двух самостоятельных федеральных органов, ответственных за состояние окружающей природной среды, - Государственной комиссии по экологии и Федеральной службы лесного хозяйства России.

В сентябре 2001 года Генеральной прокуратурой Российской Федерации ликвидирована самостоятельность природоохранных прокуратур. При этом ослабление федерального звена в системе охраны окружающей среды не компенсировано передачей властных полномочий в этой области на региональный уровень, в результате чего реализация конституционных экологических прав граждан оказалась под угрозой.

Опасное и заведомо вредное для здоровья населения состояние окружающей природной среды является одной из реальных причин ухудшения здоровья россиян. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в экологической сфере, борьба с загрязнением природной среды, создание экологически чистых технологий должны стать одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.

Нарушение прав человека в сфере здравоохранения

Президент Российской Федерации В.В.Путин в ежегодном Послании 2001 года Федеральному Собранию Российской Федерации назвал проблему охраны здоровья граждан России вопросом государственного масштаба.

В настоящее время система государственного здравоохранения Российской Федерации находится в критическом состоянии. Под вопросом оказались бесплатное медицинское обслуживание и оказание первой медицинской помощи населению. Резко снизился уровень профилактических мероприятий. По результатам специальных исследований, более 50 процентов семей не могут купить необходимые лекарства, так как не имеют на это средств.

Ухудшающееся состояние здоровья граждан России, прежде всего людей трудоспособного возраста, на фоне сокращения общей численности населения становится дестабилизирующим фактором развития страны.

По продолжительности жизни российские мужчины занимают 135-е место в мире, а женщины - 100-е. По данным Управления социально-демографической политики и развития социальной защиты населения Министерства труда и социального развития Российской Федерации, подготовившего Концепцию демографического развития России, за каждый час население России сокращается примерно на 109 человек. В России сформировалась не типичная ни для одной страны мира структура смертности. Одна треть умерших - это люди в трудоспособном возрасте, из них 80 процентов - мужчины.

Туберкулез, болезни системы кровообращения, новообразования, инфекционные и паразитарные болезни, наркомания, алкоголизм, травмы и несчастные случаи - основные причины смерти трудоспособного населения.

Туберкулез считается эпидемией согласно нормативам Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) при уровне заболеваемости 50 человек на 100 тыс. населения. Уже более трех лет в России этот показатель составляет почти 80 человек. По данным Минздрава России, в 2001 году число больных активными формами возросло до 300 тыс. человек, а наблюдающихся в связи с повышенным риском заболевания (рецидива) - до 2,2 млн. В возрастной структуре впервые заболевших и умерших от туберкулеза больных почти половину составляют молодые люди от 20 до 39 лет.

Стремительное распространение туберкулеза связано с экономическими и социальными факторами. Ухудшению ситуации способствует ослабление контроля и ненадлежащая организация медицинского обеспечения противотуберкулезных мероприятий.

Катастрофической можно считать ситуацию с распространением туберкулеза в уголовно-исполнительных учреждениях, где заболеваемость в 58 раз, а смертность в 28 раз выше, чем на свободе. Особо остро стоит эта проблема в местах предварительного заключения (СИЗО и ИВС). Распространению туберкулеза, ВИЧ-инфекции и других заболеваний способствуют плохие условия содержания осужденных и арестованных во многих следственных изоляторах, тюрьмах и колониях, их переполненность, отсутствие надлежащего освещения и вентиляции, а также недостаточное питание.

Например, во время посещения сотрудниками аппарата Уполномоченного ЛИУ-51 ГУИН Минюста России по Свердловской области (г.Нижний Тагил) в нем содержалось 613 больных туберкулезом при лимите в 358 человек. Койки располагаются в 2-3 яруса и частично занимают коридоры, что при отсутствии приточно-вытяжной вентиляции препятствует воздухообмену, ухудшает условия проведения влажной уборки, приводит к значительному ухудшению содержания больных туберкулезом и не способствует их излечению.

Добиться повышения эффективности профилактических противотуберкулезных мероприятий, совершенствования раннего выявления и ускорения диагностики, обеспечения своевременного лечения и реабилитации больных в масштабах всей страны без достаточного финансирования невозможно. За три года действия Федеральной целевой программой "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998-2004 годы" уголовно-исполнительной системе на закупку медикаментов и оборудования выделено всего 280 млн. рублей. По данным же Минздрава России, только для обеспечения полноценного лечения больных туберкулезом необходимо ежегодно закупать препараты на сумму около 8 млрд. рублей. В связи с этим в октябре 2001 года Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерации с предложением разработать целевую программу борьбы с туберкулезом в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России.

Туберкулез продолжает оставаться одной из основных причин инвалидизации осужденных. Ежегодно из тюрем на волю выходит до 300 тыс. носителей инфекции и 30 тыс. больных активной формой туберкулеза. Из них только 25 процентов обращаются в больницы, чтобы продолжить лечение. Раньше добиться добровольного лечения этих людей было довольно сложно, однако теперь с принятием Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" положение должно измениться, поскольку в документе закреплены не только права и обязанности пациента, но и основные параметры, касающиеся его лечения. Если больной не желает лечиться добровольно, то сделать это его заставит суд. В случае невыполнения судебного решения больным грозит уголовная ответственность.

Туберкулез стал профессиональным заболеванием как работников учреждений уголовно-исполнительной системы, так и противотуберкулезных учреждений, где в связи с профессиональным риском заболеваемость туберкулезом в 10-12 раз превышает аналогичный показатель для всего населения. У 80 процентов заболевших работников противотуберкулезных учреждений отмечаются тяжелые формы, плохо поддающиеся излечению.

Известно, что больные открытой формой туберкулеза содержатся не только в лечебных исправительных учреждениях, но и в туберкулезных отделениях больниц исправительных колоний и других лечебно-профилактических учреждениях, создаваемых в уголовно-исполнительной системе в соответствии с частью 2 статьи 101 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Однако сотрудникам этих учреждений не предусмотрен льготный зачет выслуги лет для назначения пенсии: один день службы за два, как это установлено в учреждениях, предназначенных для содержания и лечения инфекционных больных и осужденных на пожизненное лишение свободы, Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

В Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации внесено дополнение, в соответствии с которым лечебно-профилактические учреждения выполняют функции исправительных учреждений в отношении находящихся в них осужденных. Законодателем устранены препятствия для восстановления нарушенных прав данной категории сотрудников уголовно-исполнительной системы на льготный зачет выслуги лет для назначения пенсии. Но требуется внесение изменений и дополнений в иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие механизм реализации положений указанного закона.

Уполномоченный предложил Правительству Российской Федерации принять постановление, распространяющее действие соответствующих положений постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года N 941 на всех сотрудников исправительных учреждений, работающих в непосредственном контакте с осужденными, больными открытой формой туберкулеза.

Борьба с туберкулезом в России идет уже не первый год. 3 декабря 2001 года Правительство Российской Федерации утвердило Федеральную целевую программу "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)", составной частью которой стала Федеральная целевая программа "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998 - 2004 годы". Конечные цели Программы - стабилизация эпидемиологической ситуации и последующее снижение основных показателей заболеваемости и смертности.

Остановить эпидемию усилиями только работников здравоохранения не удастся. Требуются неординарные меры, участие всех заинтересованных ведомств для стабилизации основных эпидемиологических показателей по туберкулезу.

Серьезную обеспокоенность вызывает стремительное распространение ВИЧ-инфекции. По данным международных экспертов, общее число инфицированных в государствах - участниках СНГ составляет более 250 тыс. человек. На долю России, Украины и Белоруссии приходится почти 98 процентов. К 2005 году число ВИЧ-инфицированных может достичь 2 млн. человек. Причем 80 процентов всех ВИЧ-инфицированных - люди в возрасте от 15 до 25 лет. (Медицинская газета, 10 октября 2001 года).

Другая серьезнейшая угроза здоровью, прежде всего молодого поколения, - наркомания. По данным социологических исследований, почти 4 млн. жителей России пробовали наркотики. Молодежь до 30 лет составляет 76 процентов от общего числа потребляющих наркотики.

Продолжается алкоголизация населения. Уровень потребления алкоголя на душу населения в России почти в два раза превысил рубеж, определенный ВОЗ как опасный.

Тенденции ухудшения здоровья прослеживаются у детей и подростков. Более чем у 50 процентов детей в возрасте до 9 лет и более чем у 60 процентов старшеклассников диагностируются хронические заболевания, многие из которых в дальнейшем могут привести к инвалидности. Из этого следует, что в трудоспособный и репродуктивный возраст сейчас вступает больное поколение. Этот страшный симптом можно расценить как начало вырождения нации.

В настоящее время не вызывает сомнения, что в условиях бюджетного дефицита в 90-е годы переход к системе обязательного медицинского страхования (ОМС) явился правильным политическим и социально-экономическим решением, положившим начало формированию принципиально новой системы правовых и финансовых отношений в сфере здравоохранения.

По состоянию на 1 января 2001 года в Российской Федерации страховыми медицинскими организациями застраховано 137,3 млн. человек, из них 133,9 млн. обеспечено полисами ОМС, что составляет 94 процента всех россиян.

Создание интегрированной системы сбора и учета страховых взносов, как на работающих граждан, так и на неработающих, позволило обеспечить стабильное финансирование 7630 медицинских учреждений, работающих в ней. За все годы функционирования системы ОМС уровень сбора взносов не опускался ниже 90 процентов. Начиная с 1996 года, поступления из фондов ОМС составляли не менее 30 процентов всех финансовых средств здравоохранения.

Введение обязательного медицинского страхования позволило заложить основу для защиты прав пациента и стать формой социальной защиты медицинских работников, поскольку почти половина средств фонда обязательного медицинского страхования направляется на заработную плату медикам.

Проблемы, связанные с внедрением и становлением системы обязательного медицинского страхования, зависят от политической и социально-экономической обстановки современной России.

Так, децентрализация государственного управления зачастую приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению Федерального закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" в целом ряде регионов, особенно при перечислении взносов на неработающее население.

В марте 2001 года к Уполномоченному обратился президент страховой компании правоохранительных органов гражданин П. Компания не могла выплатить страховые суммы 1200 инвалидам - сотрудникам органов внутренних дел и государственной противопожарной службы и 4300 сотрудникам, получившим повреждение здоровья из-за отсутствия финансирования, потому что 43 субъекта Российской Федерации не погасили задолженность по страховым взносам. Это является нарушением Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции". После вмешательства Уполномоченного 33 субъекта Федерации погасили свою задолженность перед страховой компанией, благодаря чему были произведены соответствующие выплаты 3200 сотрудникам МВД России. (вх. N кл-534).

Серьезной проблемой является большая разница в уровнях среднедушевых расходов на медицинскую помощь в субъектах Федерации (максимальный показатель превышает минимальный в 17 раз). В таких условиях сложно говорить о равных правах на медицинскую помощь в разных субъектах Российской Федерации, а ведь это один из базовых принципов системы обязательного медицинского страхования. По расчетам экспертов, для того чтобы обеспечить равный уровень оказания медицинской помощи на территории России, объем средств, направляемых на эти цели, должен быть увеличен как минимум в 5 раз.

В 2001 году уменьшилось количество обращений граждан по вопросам возмещения вреда здоровью. Во многом это связано с действием вступившего в силу в 2000 году Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", согласно которому назначение и выплата обеспечения по страхованию производится Фондом социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ), а не работодателем, как прежде. В результате расчет и назначение страховых выплат специалистами Фонда привел к уменьшению споров относительно размеров страховых выплат. Граждане стали своевременно получать текущие платежи.

Жалобы на неисполнение решений суда о взыскании возмещения вреда здоровью, как правило, обусловлены тяжелым экономическим положением либо банкротством предприятий, реже - нежеланием должника добровольно исполнять решение суда и непринятием судебными приставами мер по взысканию задолженности.

Например, Якутский городской суд отказал гражданке Г. в иске к Якутскому мясокомбинату о взыскании задолженности по возмещению вреда здоровью. После обращения Уполномоченного к Председателю Верховного Суда Республики Саха (Якутия) им был принесен протест на вступившее в силу решение суда. Протест удовлетворен, решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение (вх.N Г-299).

О проверке в порядке надзора вступивших в силу решений суда по другим аналогичным жалобам граждан Уполномоченным направлялись ходатайства на имя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, председателей судов субъектов Федерации, которыми были вынесены протесты на вступившие в силу судебные решения (вх. NN М-694, К-493, Б-558 и другие).

Сегодня страна вступает в период экономического подъема. Новому времени должны соответствовать и новые формы страхования. Во всем мире страхование здоровья и социальное страхование являются единой системой. Начало формированию системы медико-социального страхования (ОМСС) в России положило введение в 2001 году единого социального налога.

Уполномоченный поддерживает решение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о переходе на медико-социальное страхование, завершить который планируется к 2003 году.

Необходимость введения системы обязательного медико-социального страхования обусловлена тем, что профилактика, лечение заболеваний и выплата пособий по временной нетрудоспособности составляют единое целое, зависят друг от друга, определяют одно другое. Объединение двух видов страхования - социального и медицинского - приблизит переход от медицинского страхования к страхованию здоровья. Санаторно-курортное лечение войдет в систему медико-социального страхования и будет рассматриваться как медицинская помощь, этап реабилитации.

Переход к медико-социальному страхованию не должен привести к снижению уровня социальных гарантий. Если необходимость сохранения государственных гарантий защиты прав граждан в сфере здравоохранения при введении системы медико-социального страхования не вызывает сомнений, то предлагаемая к рассмотрению Минздравом России концепция личных платежей граждан за оказание медицинских услуг не может быть поддержана.

В выступлении в июне 2001 года на IV Всероссийском Пироговском съезде врачей Министр здравоохранения Ю.Л.Шевченко предложил пересмотреть статью 41 Конституции Российской Федерации и внести определенные коррективы в конституционную норму о бесплатном медицинском обслуживании для всех граждан (Доклад Министра здравоохранения Российской Федерации Ю.Л.Шевченко. "Здравоохранение Российской Федерации на рубеже веков" М.,2001.С.12).

По его словам, нужно легализовать оплату формально бесплатной медицинской помощи, поскольку "дисбаланс между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает разрушительное влияние на всю систему здравоохранения". При каждом обращении к врачу пациент должен будет заплатить некоторую сумму. Бесплатной медицинская помощь останется только для пенсионеров и инвалидов. Для ряда категорий хронических больных предполагается установить предельные размеры платежей.

Министр здравоохранения Российской Федерации предлагает изменить норму Конституции Российской Федерации, что еще более ухудшит положение людей в области здравоохранения. В любой цивилизованной стране попытка узаконить незаконное была бы основанием для отставки министра.

Следует напомнить некоторым чиновникам, что согласно статье 135 Конституции Российской Федерации, положения главы 2, куда входит статья 41 Конституции, закрепляющая право на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации.

Система неофициальных платежей процветает в России. Многие люди уже не могут обращаться к врачам. Либо медицинская помощь платная, а значит, для многих недоступная, либо бесплатная, но получить ее невозможно. Кемеровской областной прокуратурой по поводу поборов вынесено около 40 протестов, внесено более тридцати представлений главным врачам лечебных учреждений и главам местных администраций.

Так, прокуратурой г.Кемерово внесено представление начальнику городского отдела здравоохранения на неправомочные действия Кузбасского филиала ООО "Росэнерго", утвердившего программу "Альтернативной скорой и медицинской помощи". Эта программа включила в себя пункт, касающийся платного выезда бригад врачей и доставки к пострадавшему специалиста, несмотря на требования законодательства о бесплатной скорой и неотложной медицинской помощи.

Прокурорами установлены факты вольной трактовки платных услуг. В некоторых лечебных учреждениях Кемеровской области к таковым стали относить услуги немедицинского характера. Прейскурант цен Новокузнецкой клинической больницы N 2 включал в себя выдачу дубликата больничного листа, разных справок, выписок из амбулаторных карт (кемеровская газета "Заря", 5 января 2001 года).

В ряде территорий Кемеровской области перечень возмездных услуг расширялся: в него попадали и те, что гарантируются государством и должны предоставляться бесплатно. Например, в г.Ленинске-Кузнецком необоснованно требовали плату за неотложную стоматологическую помощь. В г.Белове самоокупаемым сделали пребывание родителей в городской больнице N 2 с ребенком старше года (по законодательству такие условия пребывания в стационаре возможны для родителей, с ребенком старше 3 лет). Здесь же требовали плату за производство мини-абортов у несовершеннолетних. (Кузбасс, 8 февраля 2001 года).

Такая ситуация характерна практически для всех регионов России.

Почти повсеместно стало платным протезирование зубов. Много проблем возникает у граждан при реализации права на бесплатное протезирование зубов по достижению пенсионного возраста.

Так, гражданке Ш., инвалиду II группы, участнику Великой Отечественной войны почти год пришлось обращаться в поликлиники N 8 и N 18 г.Саратова, чтобы добиться законного права на бесплатное протезирование. Однако сделанный без примерки зубной протез был непригоден. За исправление же своего брака врачи требовали с пациентки деньги. После обращения Уполномоченного в Министерство здравоохранения Саратовской области ее право на бесплатное медицинское обслуживание было восстановлено (вх.N Ш-10).

Стремительный рост числа кризисных больных является следствием ограничения доступности, снижения качества и эффективности медицинской помощи и лекарственных средств.

Работа государственной "скорой помощи" оставляет желать лучшего. Нередки случаи, когда врачей ждут часами. У них скудный набор лекарств и инструментов, автомобили в основном лишены современной реанимационной аппаратуры.

Вместе с тем в стране есть положительный опыт по разработке и внедрению различных программ оказания населению эффективной медицинской помощи.

Действующая в г.Санкт-Петербурге программа "Безопасность материнства", куда вошла и экстренная помощь для новорожденных, дала хорошие результаты. Спецтранспорт доставляет ребенка в один из четырех центров реанимации, нет перебоев с лекарствами. Младенческая смертность снизилась почти в два с половиной раза и достигла европейских показателей.

На программу по реформированию и совершенствованию работы службы "скорой помощи", составленную на период с 2002 по 2004 год, бюджет г.Санкт-Петербурга планирует выделить 551млн.671 тыс. рублей. Предполагается, что деньги в основном пойдут на обновление автопарка, на покупку современного медицинского оборудования, позволяющего оказывать экстренную помощь прямо в машине. Будет централизована система вызовов и распределения пациентов, что, в свою очередь, должно сказаться на оперативности бригад - максимум за 15 минут они смогут приехать к больному. Третья часть всей суммы будет потрачена на оснащение стационаров "скорой помощи". По самым скромным подсчетам питерских врачей, реализация новой программы позволит снизить количество смертельных исходов среди кризисных больных на 15-17 процентов. ("Трибуна", 31 октября 2001 года).

Работа депутатов Законодательного Собрания г.Санкт-Петербурга, государственных служащих и врачей показала, что можно, не перекладывая на неплатежеспособное население расходы на здравоохранение, найти новые формы и средства для его лечения, эффективно использовать внутренние ресурсы.

В современных условиях, когда законодательством не установлены механизмы отчетности перед обществом в отношении качества медицинских услуг и результатов работы в области здравоохранения, говорить о введении системы платежей, за которую ратует Минздрав России, рано.

Ссылка Минздрава России на систему платежей, используемую в разных вариантах почти во всех странах с развитыми системами охраны здоровья населения, несостоятельна, поскольку в этих странах созданы эффективные механизмы защиты прав пациента, независимые от службы здравоохранения. В России дело обстоит иначе. По данным Всемирной организации здравоохранения, Российская Федерация среди 191 страны мира по эффективности системы охраны здоровья населения занимает лишь 127-е место.

Задача государственного органа, на который возложена ведущая роль в деле обеспечения охраны и улучшения здоровья граждан, - не легализовать "теневые" платежи в сфере здравоохранения, а осуществлять надлежащий контроль и изыскивать меры для устранения этого явления.

К сожалению, сегодня объем финансовых средств, предусмотренных для Минздрава России, не отражает потребности отрасли. По оценкам Российской академии наук, объем государственного финансирования здравоохранения с 1991 года сократился на 76 процентов.

На расширенной коллегии Минздрава России в марте 2001 года отмечалось, что впервые удалось удержать стабильное финансирование учреждений здравоохранения и повысить эффективность использования ресурсов. Тем не менее предусмотренные в бюджете ассигнования на содержание учреждений здравоохранения удовлетворяются в среднем лишь на 53,43 процента, на приобретение медицинского оборудования - на 20 процентов, на капитальный ремонт - на 37,1 процента, на образование - на 65,4 процента, на науку - на 20-25 процентов, на санитарно-эпидемиологические мероприятия - на 41,8 процента. При этом катастрофически недостает средств на приобретение расходных материалов и дорогостоящих медицинских препаратов. В учреждениях здравоохранения остается напряженной обстановка с обеспечением их медикаментами, перевязочными средствами, химическими реактивами, мягким инвентарем, медицинским инструментом и оборудованием. Недостаточно средств на оплату коммунальных услуг, командировок и проведения капитального ремонта.

Правительство Российской Федерации предполагало получить дополнительные средства, в том числе и на эти цели, за счет введения в действие с 1 января 2002 года 20-процентной ставки налога на добавленную стоимость (НДС) на лекарственные средства (кроме жизненно необходимых), изделия медицинского назначения и медицинскую технику в соответствии с частью 2 Налогового кодекса Российской Федерации. Фактически отменяется льготное и бесплатное обеспечение населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения.

В конце 2001 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации проголосовала за введение с 1 января 2002 года 10-процентного налога на добавленную стоимость, сократив предлагаемую Минфином России ставку налога вдвое.

Финансовые средства, полученные от введения налога, Правительство в приоритетном порядке предполагает направить на стабилизацию показателей таких заболеваний, как туберкулез, СПИД, наркомания, венерические заболевания, а также на ряд важных мероприятий в сфере здравоохранения. Не вызывает сомнений необходимость привлечения в бюджет дополнительных средств, но, как считают некоторые эксперты, реальные поступления от НДС не покроют даже затраты на медикаменты федеральным медицинским учреждениям. Отмена льгот в обеспечении лекарственными средствами населения имеет отрицательные последствия. Она привела к подорожанию лекарств более чем на 25 процентов. В результате из-за бедности населения потребность населения в лекарствах удовлетворяется на 40 процентов.

Изменится структура спроса, произойдет дальнейшее смещение акцента спроса в сторону дешевых и малоэффективных средств, в том числе фальсифицированных препаратов. Резко возрастет число граждан, которым современные эффективные лекарства станут недоступны. Возрастет контрабанда и доля теневого оборота в этой сфере.

Введение ставки НДС поставит под удар находящиеся на грани выживания медицинскую и фармакологическую промышленность России, которые испытывают недостаток оборотных средств для закупки материалов и лекарственных субстанций.

На практике это приводит, например, к таким ситуациям, когда мать больного тяжелой формой дерматита, в данном случае гражданка Ф., никак не могла приобрести необходимый препарат для лечения сына, так как производство его в России приостановлено из-за прекращения закупок импортного сырья. Только лишь после обращения Уполномоченного в Минздрав России через научно-исследовательскую лабораторию (НИЛИЛ) в порядке исключения больному был выделен препарат-заменитель (вх.N Ф-2).

Необходимо, чтобы Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации вернулось к рассмотрению вопроса об освобождении от налога на добавленную стоимость всех лекарственных средств.

Справедливое недовольство граждан вызывает качество медицинской помощи.

На Минздрав России и органы управления здравоохранением в субъектах Федерации теперь не возлагается ответственность за качество медицины, им делегировано лишь право контроля за качеством оказываемой гражданам медицинской помощи. Эффективность этого контроля в настоящее время оставляет желать лучшего.

В жалобах, поступающих Уполномоченному, приводятся многочисленные факты некачественного обслуживания граждан в медицинских учреждениях, об отказе в оказании медицинской помощи, неправомерных действиях должностных лиц, о действиях врачей, причинивших вред здоровью пациента.

В январе 2001 года к Уполномоченному с коллективной жалобой обратились жители г. Клинцы Брянской области, находящегося в зоне радиационного загрязнения. Права более 75 тыс. жителей города на надлежащую медицинскую помощь, установленные Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", были нарушены. Не проводилась ежегодная диспансеризация населения, ограничен доступ к бесплатной медицинской помощи, имелись трудности с получением консультаций у специалистов-медиков, как для взрослых, так и для детей. После вмешательства Уполномоченного в городе была проведена выездная коллегия Департамента здравоохранения администрации Брянской области. Итогом работы коллегии явилось устранение имевшихся недостатков медицинского обслуживания населения: реорганизована работа специалистов-медиков, изменен порядок оформления рецептов на лекарственные средства, разработан и утвержден план проведения ежегодной диспансеризации жителей. Ежемесячно врачи детской областной больницы стали вести прием в г.Клинцы (вх. N кл-1555).

Вмешательство Уполномоченного потребовалось для того, чтобы при ухудшении состояния здоровья была повторно госпитализирована гражданка С. Парализованной, совершенно беспомощной женщине предложили самой обеспечить себя лекарствами стоимостью 180 рублей. А это составляет одну четвертую часть ее пенсии по инвалидности, получаемой на руки, так как остальные деньги поступают на ее содержание в доме-интернате (вх.N С-986).

После обращения Уполномоченного в ходе проверки органами военной прокуратуры жалобы гражданина Х. выяснилось, что ненадлежащая организация медицинского обеспечения по месту его учебы, формальное проведение обязательных контрольных медицинских обследований привели к тому, что у него не был своевременно выявлен туберкулез. Это явилось причиной последующего инфицирования его троих детей (вх. N Х-63).

В совместном приказе Минздрава России и Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 24 октября 1996 года N 363/77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации" определены методические и правовые основы для оценки качества оказания медицинских услуг. Однако данный документ при всей своей потенциальной эффективности до сих пор не способен работать в интересах реальной защиты прав пациентов на получение надлежащей медицинской помощи. Основная причина этого заключается в том, что медицинские учреждения до сих пор не имеют предусмотренных Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан отраслевых стандартов оказания медицинской помощи.

За предыдущее десятилетие было принято более 30 законов о здравоохранении и охране здоровья населения. К сожалению, не все они соответствуют сегодняшним реалиям.

Например, Федеральный закон "О лекарственных средствах", принятый в 1998 году, не содержит такого понятия, как "фальсифицированные лекарственные препараты". Видимо, это произошло из-за того, что в 1997 году в России был выявлен лишь единственный случай фальсификации лекарственного средства

- реополиглюкина. Однако в последующие годы их число резко возросло. По данным Минздрава России, в 2001 году выявлено более 100 наименований фальсифицированных лекарственных средств. 67 процентов из них приходится на отечественные препараты, 31 процент - на зарубежные и 2 процента - на препараты производства государств - участников Содружества Независимых Государств.

Установлены случаи подделки лекарств, выпускаемых российскими предприятиями ОАО "Биосинтез", ОАО "Ай Си Эн Томский химфармзавод", ОАО "Фармадон", ЗАО "Диафарм", ЗАО "Инфамед", Курганский комбинат "Синтез", Саранский завод "Биохимик" и другими. В России выявлены случаи фальсификации продукции зарубежных фирм-производителей "Плива", "Авентис", "Эбеве", "Янсен", "Эгис", "КРКА", "Новартис", "Д-р Реддис" и других. Эти факты были приведены на заседании коллегии Минздрава России по вопросу "О мерах по предотвращению поступления в обращение фальсифицированных лекарственных средств" 13 ноября 2001 года. Наиболее часто подделываются лекарства, хорошо известные и пользующиеся большим спросом на российском рынке.

Применение фальсифицированных препаратов может иметь негативные последствия для здоровья человека, так как фальсифицированные лекарства не проходят предусмотренного для легальной продукции контроля производства и реализации. Действующее законодательство позволяет только изъять нелегальный товар из продажи как не имеющий подлинного сертификата соответствия и наложить административный штраф - от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда. Необходимо внести поправку в Федеральный закон "О лекарственных средствах" и ввести в правовой оборот такую дефиницию, как "фальсифицированные лекарственные препараты". Это позволит предусмотреть уголовную и административную ответственность за данные деяния.

По инициативе Минздрава России в августе 2001 года создана комиссия по борьбе с обращением фальсифицированных лекарственных средств с участием ФСБ, МВД, Минюста России, Министерства промышленности и науки Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Одним из результатов работы комиссии явилось создание Государственной фармакологической инспекции, которая должна изменить действующую систему контроля качества медицинских препаратов. Если этого не произойдет, фальсифицированные лекарственные средства могут нанести большой ущерб здоровью нации.

В настоящее время в Государственной Думе находится проект закона "О здравоохранении в Российской Федерации", принятие которого крайне важно, поскольку он нацелен на установление принципов деятельности национальной системы здравоохранения в строгом соответствии с концепцией Всемирной организации здравоохранения "Здоровье для всех в XXI веке".

Согласно законопроекту, Правительство Российской Федерации должно ежегодно представлять в Государственную Думу доклад о состоянии здоровья нации и делать это одновременно с внесением проекта бюджета на очередной год. Предполагается устранить существующую раздробленность государственной, муниципальной и частной системы здравоохранения и восстановить их управляемость. При этом возвращается понятие единой системы здравоохранения в Российской Федерации с определением приоритета государственного здравоохранения.

Важный этап повышения качества медицинского обслуживания - принятие Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в России. Основная ее цель - сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности населения. Отсюда вытекают задачи увеличения объема мероприятий по профилактике заболеваний.

Всему российскому обществу необходимо поддерживать идею проведения общенациональной кампании пропаганды здорового образа жизни. Основные проблемы возникают из-за "качества жизни" - плохой экологии, питания, неправильного образа жизни. Необходимо влиять на мировоззрение населения, отношение граждан к собственному здоровью - следует восстанавливать систему профилактических осмотров, диспансеризации, реализации целевых программ, направленных на выявление и предотвращение факторов риска.

Формирование государственной политики, направленной на пропаганду здорового образа жизни, не должно отодвигать на второй план решение острейших проблем здравоохранения, таких как высокая заболеваемость, особенно так называемыми "социальными" болезнями (туберкулез, ВИЧ-инфекции, венерические заболевания, алкоголизм, наркомания); увеличивающийся разрыв между потребностью населения в медицинской помощи и финансовыми ресурсами, направляемыми на здравоохранение; нарушения права граждан на бесплатную медицинскую помощь.

Государство несет ответственность за здоровье нации, которое должно стать одним из основных показателей эффективности его деятельности.

Транспортные перевозки и нарушение прав человека

Россия - одно из самых больших государств в мире по занимаемой территории. От надежной работы сети ее транспортных коммуникаций зависят не только экономика, безопасность государства, но и напрямую связанные с ними интересы граждан, их интеграция в экономическую и культурную жизнь страны.

Российская Федерация гарантирует своим гражданам свободу передвижения. Однако, как показывает практика, в настоящее время типичной является ситуация, когда люди не могут выехать на семейные торжества, похороны, другие требующие их присутствия мероприятия, потому что стоимость транспортных услуг с каждым годом становится все выше, а уровень жизни основной массы населения практически не повышается.

Отставание федерального законотворчества в области транспортного обслуживания населения ведет к тому, что органы власти субъектов Федерации принимают законодательные решения, которые плохо согласуются друг с другом, а иной раз и прямо противоречат федеральному законодательству.

В связи с огромными размерами территории многих субъектов Российской Федерации развитая сеть транспортных коммуникаций, нормальная работа общественного транспорта, обеспечивающего связь, как в пределах городской черты, так и между отдельными населенными пунктами имеет важное значение для реализации гражданами своих прав и свобод.

Вместе с тем усиливаются негативные тенденции разрыва сети транспортных коммуникаций, отмены либо ограничения количества транспортных средств на отдельных маршрутах, связывающих между собой малонаселенные пункты. Существуют регионы, где практически полностью отсутствует система транспортных коммуникаций.

Так, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с коллективной жалобой обратились военнослужащие войсковой части 01662. Она дислоцирована в городах Абакан и Минусинск. На протяжении многих лет транспортную связь между этими населенными пунктами обеспечивали автобусы пригородного маршрута Минусинского пассажирского автотранспортного предприятия. Однако с февраля 2000 года приказом начальника этого автопредприятия пригородный автобусный маршрут был упразднен, а взамен введен коммерческий межрегиональный автобусный маршрут между городами Минусинск и Абакан. Льготы на нем отдельным категориям граждан, включая и военнослужащих, не предоставлялись. По настоянию Уполномоченного нарушенные права граждан удалось восстановить (вх. N кл-362).

В 2001 году по предложению Федерального Уполномоченного рабочим аппаратом Уполномоченного по правам человека Свердловской области проведена работа, в ходе которой особое внимание обращалось на наличие транспортной связи между поселками, а также на обеспечение льгот при оплате проезда для отдельных категорий граждан, предусмотренных действующим законодательством.

Проверкой установлены многочисленные факты значительного сокращения числа транспортных рейсов, в ряде случаев их отмены в силу нерентабельности, ограничения прав граждан на льготный проезд. Так, из 1500 со 123 населенными пунктами не существует транспортной связи общего пользования, а с 201 населенным пунктом нет даже телефонной связи. Особенно сложное положение в таких муниципальных образованиях, как Тугулымский, Байкаловский, Алапаевский, Ирбитский районы, городах Качканар и Нижняя Салда. (Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека Свердловской области в 2001 году).

Действия Уполномоченного по правам человека Свердловской области Т.Г.Мерзляковой в защиту нарушенных прав граждан способствовали тому, что в настоящее время принята областная целевая программа "Обновление автобусов - транспорта общего пользования Свердловской области на 2002 год". В областном бюджете предусмотрено выделение средств на приобретение автобусов для муниципальных образований, увеличен норматив на транспорт для компенсации убытков от перевозки льготных пассажиров в городском и пригородном сообщениях.

Во многих регионах общественный транспорт остается единственным видом связи для большинства граждан. Замена всех нерентабельных маршрутов коммерческими не может являться решением проблемы и согласиться с таким положением нельзя. Пока существуют отдельные поселения, независимо от количества проживающих в них людей, государство в лице органов исполнительной власти обязано обеспечить там транспортную связь.

Проблемы неудовлетворительной работы общественного транспорта (в том числе пассажирского городского и пригородного), которым пользуется основная часть трудового населения, имеются почти в каждом российском регионе.

По оценкам экспертов, уровень обеспеченности городов транспортом составляет около 60 процентов от потребности. Сокращение парка подвижного состава ведет к постоянному сокращению маршрутных сетей. Так, число автобусных маршрутов за последние десять лет уменьшилось с 40 до 31,3 тыс., а их протяженность - на 486,5 тыс. километров. На 211 километров сократилась протяженность трамвайных путей. В результате в часы "пик" в большинстве городов транспорт значительно переполнен (почти в 3 раза сверх нормы). Не обеспечивается не только минимальный уровень комфортности поездок пассажиров, но и необходимые условия соблюдения безопасности при перевозке людей. Это беспокоит не только пассажиров, но и работников транспортных предприятий, которые связывают увеличение аварийности с большим износом транспортных средств, а также отсутствием финансовых возможностей, необходимых для повышения квалификации кадров.

В результате сокращения возможностей городских транспортных систем при перевозке населения существенно увеличились интервалы движения транспортных средств. Значительно больше времени затрачивается населением на остановках в ожидании автобусов, трамваев, троллейбусов и в целом на проезд к месту работы и обратно.

Снизилась культура обслуживания пассажиров в общественном транспорте. Престарелые граждане и инвалиды нередко жалуются на грубое отношение к ним не только со стороны пассажиров, но и контролеров, других работников транспортных служб.

Для большинства городов острейшей проблемой является работа пригородных электропоездов. В течение последнего десятилетия почти ничего не изменилось: все та же скорость и частота движения поездов, безнадежно устарело техническое оборудование пригородных станций. Люди вынуждены подолгу ждать поезда, расписание движения которых часто непредсказуемо меняется.

Активное развитие частного сектора на городском и пригородном пассажирском транспорте, с одной стороны, смягчает остроту проблем транспортного обслуживания населения, однако, с другой стороны, ставит вопрос оплаты проезда льготных категорий граждан. Как правило, на коммерческих маршрутах льготы не предоставляются.

В большинстве субъектов Российской Федерации распространена практика, когда местные органы исполнительной власти, ссылаясь на нерентабельность и экономическую нецелесообразность, вообще отменяют отдельные маршруты, соединяющие областные, краевые и районные центры с населенными пунктами. Люди зачастую оказываются изолированными и в случае необходимости должны сами искать транспорт, чтобы выехать из отдаленных мест.

В период работы выездной приемной в Архангельской области к Уполномоченному обратилась группа ветеранов, военнослужащих и членов их семей с жалобой на то, что прекратилось их обслуживание маршрутным автобусом из поселка Васьково в г.Архангельск и обратно, вследствие чего они потеряли законное право бесплатного и льготного проезда на общественном транспорте. На основании заключения Уполномоченного решением администрации муниципального образования движение маршрутного автобуса восстановлено.

В Калмыкии железнодорожное сообщение республики с другими городами страны ликвидировано при наличии железнодорожного пути, ведущего к столице республики - г.Элисте. Министерство путей сообщения Российской Федерации оперирует лишь понятием рентабельности, не заботясь о людях, ставя их в тяжелое положение. Правительство Российской Федерации должно положить конец этому грубому нарушению прав людей, восстановив пассажирское железнодорожное сообщение Республики Калмыкия с соседними регионами.

К Уполномоченному поступают многочисленные обращения от ветеранов труда, инвалидов практически из всех субъектов Российской Федерации с жалобами на то, что им не предоставляются либо значительно ограничиваются их права на льготный проезд в общественном транспорте: вводятся только в определенные дни недели так называемые "социальные маршруты"; в автобусе выделяется всего лишь несколько мест для льготников; ограничивается круг лиц, имеющих право на льготы при пользовании транспортом, установленный федеральным законодательством.

Например, в Красноярском крае в целом относительно благополучная обстановка в сфере транспортного обслуживания. Однако краевой центр не связан общественным муниципальным транспортом с 11 районами, такими, например, как Богучанский, Мотыгинский, Туруханский, Северо-Енисейский и другими. В условиях огромной территориальной протяженности края отсутствие доступного большинству граждан транспортного сообщения между районами серьезно затрудняет их жизнедеятельность.

Пользуясь общественным автомобильным транспортом, население края имеет социальные льготы. На коммерческом транспорте льготы предоставляются только четырем категориям граждан: участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, ветеранам труда, ветеранам труда Красноярского края, инвалидам с детства. Такое положение сложилось из-за того, что администрация г.Красноярска не выплачивает частным владельцам автобусов компенсацию за провоз пассажиров, пользующихся установленными законодательством льготами.

Неблагополучно складывается обстановка в Астраханской области. Внутри сельских районов области транспортная связь почти полностью осуществляется коммерческими рейсами, не обеспечивающими в полной мере бесплатный провоз льготных категорий граждан.

В Калининградской области имелись случаи нарушения законодательства, регулирующего бесплатный проезд школьников в сельской местности, льготный проезд в общественном транспорте доноров, военнослужащих. Прокуратурой Калининградской области внесены соответствующие представления об устранении нарушений действующего законодательства, принимаются меры по привлечению нарушителей к дисциплинарной ответственности. Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в адрес глав администраций субъектов Федерации направляются соответствующие заключения с требованиями устранить нарушения органами местного самоуправления, либо транспортными предприятиями действующего законодательства, а также не ущемлять права граждан на транспортное обслуживание. Такие заключения, в частности, направлены губернаторам Красноярского края, Новгородской, Тульской областей, в Правительство Республики Калмыкия.

В 2000 году пассажирским транспортом - городским и пригородным (без учета пригородных электропоездов) - было перевезено 26 млрд. "льготных" пассажиров, стоимость оказанных при этом услуг составила 29,7 млрд. рублей. Вместе с тем бюджетные дотации предприятиям пассажирского транспорта составили всего 19,2 млрд. рублей. Железнодорожники предупреждают, что если и в дальнейшем не будет полной компенсации затрат, железная дорога будет вынуждена пойти на существенное повышение тарифов. По подсчетам специалистов МПС России, для того чтобы повысить качество железнодорожных услуг, надо повысить стоимость билетов более чем в 3 раза.

В этих условиях с целью поправить свое финансовое положение МПС России идет на повышение тарифов и даже на самовольную отмену льгот отдельным категориям граждан, например, военнослужащим.

Так, в 1999 году руководством МПС России в нарушение пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О статусе военнослужащих" было издано распоряжение, запретившее бесплатный проезд военнослужащих на пригородном железнодорожном транспорте. Усилиями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации это незаконное распоряжение было отменено.

Согласно решению Комиссии Правительства Российской Федерации по железнодорожным тарифам с 1 июня 2001 года на 30 процентов были повышены цены на проезд железнодорожным транспортом. Необходимость этого объяснялась экономической целесообразностью, недостаточным финансированием железнодорожной отрасли из федерального бюджета. Выйти из кризисной ситуации в очередной раз решили за счет потребителя, путем увеличения стоимости железнодорожных услуг.

Такие действия недопустимы, тем более накануне начала школьных летних каникул и массовых отпусков граждан. Они являются циничными и аморальными, нарушающими статью 7 Конституции Российской Федерации, объявляющую Россию социальным государством.

Неблагоприятная ситуация складывается с предоставлением льгот пассажирам на авиатранспорте. Практически повсеместно авиакомпании отказываются перевозить пассажиров со скидками либо бесплатно. Причина та же: государство, зафиксировав право на льготный проезд отдельных категорий граждан, не разработало механизм их компенсации перевозчикам. В результате авиапредприятия вынуждены перевозить бесплатно пассажиров, терпят убытки.

Только лишь после того, как ситуация приобрела критический характер, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 года N 946 "О порядке возмещения в 2000 году транспортным организациям расходов, связанных с реализацией ветеранами льгот по оплате проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых и межреспубликанских маршрутов". Однако, во-первых, это постановление касается только льгот, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах", и не учитывает иных категорий граждан, а во-вторых, по отзывам транспортных предприятий, механизм компенсаций, определенный постановлением, сложен, требует создания дополнительных рабочих мест, что вызывает трудности со своевременным поступлением денежных средств перевозчикам.

В этих условиях авиакомпании вынуждены поднимать цены на авиабилеты, что особенно отражается на тех регионах, где нет иных видов транспорта и население вынуждено покупать билеты на самолеты вне зависимости от их стоимости. Так, например, в Республике Калмыкия есть железная дорога, но поезда стоят. Чтобы добраться до Москвы или в другие города, нужно лететь самолетом. Стоимость же билетов велика. Так, например, в Республике Калмыкия средняя месячная заработная плата в 2001 году составила 2053 рубля, а средняя стоимость авиаперелета до Москвы - 2500 рублей. В Сахалинской области при средней месячной заработной плате в 5312 рублей стоимость авиабилета на рейс до Москвы приближается к 8000 рублей. Аналогичная картина наблюдается и в большинстве других отдаленных регионов страны.

До настоящего времени не решена проблема обеспечения инвалидов специальным автотранспортом. Несмотря на то что с момента окончания Великой Отечественной войны прошло 57 лет, количество инвалидов войны, не обеспеченных таким транспортом, не уменьшается. По данным Минтруда России и органов социальной защиты населения субъектов Федерации, общее количество инвалидов, нуждающихся в получении транспортных средств, составляет 156 тыс. человек.

И хотя в 2000 и 2001 году выделение средств на эти цели было несколько увеличено, реальным потребностям они по-прежнему не соответствуют. Получения автотранспортного средства инвалиду придется ждать еще не менее 10 - 14 лет.

Многочисленные жалобы, поступающие Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации от этой категории граждан, свидетельствуют, что особо тяжелое положение в данном вопросе сложилось в Свердловской области (на учете состоят 5657 инвалидов, из них 3366 инвалидов Великой Отечественной войны, а выделяется около 200 автомобилей в год). Остро стоит эта проблема в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области. В ряде случаев после ходатайств Уполномоченного удалось оказать содействие инвалидам в получении специальных транспортных средств (вх.NN Б-355, М-530, Н-144, О-73, П-305, Т-83, Т-218). Однако в целом проблема не решается.

Просчеты в транспортной политике вызывают социальное напряжение и справедливое недовольство граждан. Они должны послужить сигналом для принятия мер по улучшению функционирования транспортной системы, повышению качества транспортного обслуживания населения. Назрела необходимость комплексного реформирования всей сферы транспортных услуг. Однако эти меры нельзя сводить только к повышению тарифов, что при настоящем уровне заработной платы в России приводит к массовым нарушениям прав человека.

Вопросы, связанные с регулированием тарифов, имеют большое социальное значение. Расходы на транспортные услуги сегодня являются значительной составляющей бюджета почти каждой российской семьи, и любые преобразования в транспортной системе напрямую затрагивают интересы каждого человека. При проведении государственной тарифной политики следует разумно сочетать интересы государства, транспортных отраслей с конституционными правами граждан.

Конечной целью реформы должно стать усовершенствование и систематизация законодательства, регулирующего отношения в сфере предоставления транспортных услуг, а также формирование устойчиво развивающейся, эффективно и надежно функционирующей транспортной системы, отвечающей потребностям населения и доступной всем его слоям, включая самых малообеспеченных.

Альтернативные лишению свободы виды уголовного наказания и права человека

Одним из показателей демократического развития общества является характер уголовных репрессий, применяемых к лицам, совершившим преступления. В России традиционно высок уровень применения наиболее жестких, суровых видов мер пресечения и наказания. Прежде всего это относится к лишению свободы, применяемому в качестве реального наказания к 34-36 процентам осужденных, а в качестве условной меры наказания - более чем к половине всех осужденных.

В докладах о деятельности Уполномоченного в 1999 и 2000 году, в специальном докладе "О нарушении прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации" указывалось, какие негативные последствия для соблюдения прав человека имеет переполненность мест лишения свободы. Однако до последнего времени положение не изменилось и одна из причин этого - устойчивая тенденция роста численности осужденных к лишению свободы.

В 2000 году на 85 тыс.человек уменьшилась численность осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Но это не является свидетельством изменения общей тенденции. Уменьшение численности осужденных к лишению свободы было связано с амнистией, приуроченной к 55-летию Победы в Великой Отечественной войне. Амнистия облегчила положение десятков тысяч граждан, позволила снизить остроту проблемы размещения и содержания осужденных и арестованных. За период проведения амнистии численность лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, сократилась на 129 тыс. человек, а в следственных изоляторах - на 46 тыс. человек. Амнистия, являясь актом разового действия, лишь временно может изменить ситуацию. С начала 2001 года численность осужденных в исправительных учреждениях вновь увеличилась на 60 тыс.человек.

Бюджетное финансирование уголовно-исполнительной системы в 2001 году было увеличено почти в два раза. Однако из-за переполненности учреждений этой системы по-прежнему не решены многие проблемы в сфере обеспечения прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей. В их числе - право на труд, на материально-бытовое и медицинское обеспечение, обеспечение продуктами питания, предметами первой необходимости, медикаментами и другие.

В этих и иных нарушениях прав лиц, лишенных свободы и содержащихся под стражей, Уполномоченный и сотрудники аппарата убедились при посещении в 2001 году учреждений принудительного содержания в городах Москве, Брянске, Владимире, Волгограде, Владикавказе, Екатеринбурге, Туле, Новосибирске, в Архангельской, Вологодской, Калужской, Московской и Тверской областях, в Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях, в республиках Марий Эл и Калмыкия.

Нельзя коренным образом улучшить ситуацию с размещением лиц, заключенных под стражу, без существенной государственной поддержки.

Около 60 процентов зданий, в которых размещаются арестованные и осужденные, построены до 1917 года. Еще 20 процентов

- сооружены до Великой Отечественной войны, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались. Вместе с тем Федеральная программа строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем, а также строительства жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000 года, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 года N 1231 при потребности в 41,1 млрд. рублей за весь период действия была профинансирована менее чем на 5 процентов. Хочется надеяться, что реализация Федеральной целевой программы "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006 годы", утвержденной постановлением Правительства России от 29 августа 2001 года N636, которая включает в себя аналогичный раздел, позволит изменить ситуацию с размещением подозреваемых и обвиняемых в лучшую сторону.

Основной причиной переполненности мест содержания под стражей является необоснованно частое применение следственными органами меры пресечения в виде заключения под стражу. Только в 2000 году из следственных изоляторов было освобождено 143,2 тыс. человек в связи с прекращением уголовных дел, изменением меры пресечения, вынесением судами оправдательных приговоров, приговоров об условном осуждении, а также приговоров, не связанных с изоляцией от общества.

Факты необоснованного применения меры пресечения в виде содержания под стражей встречаются и в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Длительное время в следственном изоляторе г.Владикавказа содержался гражданин М., обвиненный в оскорблении Председателя Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания, а также подозреваемый в хищении имущества и должностном подлоге. М. - инвалид II группы, 60 лет, ранее не судимый, был взят под стражу Советским судом г.Владикавказа в сентябре 2000 года. С тех пор неоднократно назначались судебные заседания, однако врачи СИЗО не давали разрешения на конвоирование М. и участие в судебном заседании по причине высокого артериального давления и угрозы летального исхода. Судебные органы Республики Северная Осетия-Алания отказывались изменить М. меру пресечения. Состояние здоровья М. ухудшалось. Уполномоченный в обращении к Председателю Верховного Суда республики расценил содержание в следственном изоляторе престарелого М., находящегося в крайне тяжелом состоянии, как применение физической пытки, что запрещено статьей 5 Всеобщей декларации прав человека, статьей 7 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьей 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, частью 2 статьи 21 Конституции Российской Федерации.

В результате гражданин М. был освобожден из-под стражи в связи с изменением меры пресечения на подписку о невыезде (вх.N КМ-473).

Несмотря на определенные трудности, обусловленные в первую очередь недостаточным финансированием из федерального бюджета, ГУИН Минюста России и территориальные органы уголовно-исполнительной системы пытаются самостоятельно решать возникающие проблемы, принимают меры по выполнению уголовно-исполнительного законодательства, других нормативных актов, определяющих порядок исполнения уголовных наказаний.

В частности, за два последних года в Приморском крае открыто несколько новых учреждений (колония общего режима, колония особого режима, лечебно-исправительное учреждение для содержания осужденных, больных открытой формой туберкулеза, колония-поселение) и следственный изолятор. В ряде учреждений созданы или находятся в стадии создания участки для содержания ВИЧ-инфицированных, службы психологической помощи. С целью обеспечения прав спецконтингента на необходимое питание там налажено собственное производство соевого молока, макаронных изделий, выпечка хлеба, выращивание овощей и картофеля, ведутся работы по освоению выпуска соевого масла, хозяйственного мыла, переработки выращиваемых овощей, сушки картофеля, производства муки.

Параллельно проводится работа по развитию собственной материально-технической базы, в том числе медицинской, для личного состава и спецконтингента. В 2000 году введены в эксплуатацию полнопрофильная поликлиника на 250 посещений в смену в г.Владивостоке, врачебные амбулатории в г.Уссурийске и в поселке Заводской.

Положительный опыт нуждается в распространении. Об этом, в частности, шла речь на выездной коллегии Минюста России, прошедшей в ноябре 2001 года в г.Владивостоке.

Одной из острых проблем уголовно-исполнительной системы в настоящее время является комплектование подразделений личным составом, особенно рядовым и младшим начальствующим составом. Руководством ГУИН Минюста России, территориальных органов УИС и подчиненных подразделений эта проблема в целом решается, однако остается высокой текучесть кадров.

Одной из главных ее причин является низкий уровень заработной платы сотрудников. Работа со спецконтингентом сопряжена с большими физическими, психологическими и моральными нагрузками, риском для здоровья и жизни как самих сотрудников, так и для членов их семей. При таком неоправданно низком уровне оплаты, даже с учетом предоставляемых по законодательству льгот, служба в уголовно-исполнительной системе не является привлекательной и престижной, что затрудняет обеспечение требуемого качественного уровня личного состава, осуществление конкурсного отбора кандидатов на службу.

Нормы международно-правовых актов, ратифицированных Российской Федерацией, требуют создания и для тюремного персонала условий работы и предоставления льгот, соответствующих их общественно значимому и опасному труду.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации считает защиту прав сотрудников уголовно-исполнительной системы Минюста России, повышение уровня их социальной защищенности одним из направлений своей работы. В связи с этим Председателю Правительства Российской Федерации М.М.Касьянову предложено принять меры по повышению уровня оплаты труда сотрудников УИС, в том числе по определению сроков и порядка приведения денежного содержания сотрудников уголовно-исполнительной системы Минюста России в соответствие с должностными окладами и надбавками за квалификационные разряды (классные чины) федеральных государственных служащих.

В особой защите нуждаются сотрудники исправительных учреждений, работающих в непосредственном контакте с осужденными, больными открытой формой туберкулеза.

Необходимо принять меры, направленные на снижение для учреждений УИС тарифов на топливно-энергетические ресурсы; уменьшение налогового бремени для исправительных учреждений и их предприятий; списание с учреждений УИС долгов по налогам за потребленные в прошедшие годы топливно-энергетические ресурсы.

Существенное влияние на переполнение следственных изоляторов оказывает работа судов, допускающих неоправданно длительные сроки рассмотрения уголовных дел. Так, на 1 января 2001 года за судебными органами числилось 128,4 тыс. человек, что составляет 54,1 процента от общего количества лиц, содержащихся под стражей. В результате проверки, проведенной органами прокуратуры, из следственных изоляторов было освобождено около 20 тыс. необоснованно содержащихся в них лиц.

Сохранение тенденции к увеличению численности осужденных к лишению свободы свидетельствует о том, что судебная практика продолжает ориентироваться на применение наиболее жестких видов уголовных наказаний. Из всего спектра наказаний, предусмотренных уголовным законодательством, преобладает наказание в виде лишения свободы.

Так, во время посещения следственного изолятора г.Йошкар-Олы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Председатель Московской Хельсинкской группы Л.М.Алексеева обратили внимание на гражданку З., которая была осуждена за кражу часов стоимостью 2700 рублей и приговорена к четырем с половиной годам лишения свободы. Как выяснилось, у этой женщины шестеро детей, включая двух приемных. Кража явилась следствием того, что она не могла заработать деньги для того, чтобы их прокормить. В связи с обращением Уполномоченного в судебные органы определением Килемарского районного суда Республики Марий Эл исполнение приговора в отношении гражданки З. отсрочено до достижения детьми 14-летнего возраста. Сама она освобождена из-под стражи.

Необходимо более широкое применение альтернативных лишению свободы мер наказания, в том числе и путем изменения норм Уголовного кодекса Российской Федерации, который содержит больший карательный заряд, чем Уголовный кодекс РСФСР 1960 года. Целесообразна корректировка ряда норм УК РФ, в первую очередь путем снижения санкций за отдельные виды преступлений и включение в них альтернативных лишению свободы видов наказаний.

Санкции норм Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации нуждаются в систематизации и упорядочении в зависимости от характера и тяжести совершенного преступления. Не всегда выдержана последовательность в размерах санкций в зависимости от видов объекта преступных посягательств. Так, например, санкции за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, а также против государственной власти выше, чем за преступления против личности, хотя именно защите личности отдает приоритет Конституция Российской Федерации.

Санкции за отдельные виды преступлений в действующем УК РФ несоизмеримы с аналогичными санкциями УК РСФСР. В УК РСФСР срок наказания в виде лишения свободы по общему правилу составлял до 10 лет, а за особо тяжкие преступления и за преступления, повлекшие особо тяжкие последствия, а также в отношении особо опасных рецидивистов - не выше 15 лет.

В действующем УК РФ максимальное наказание в виде лишения свободы по общему правилу составляет до 20 лет, по совокупности преступлений - до 25 лет, по совокупности приговоров - до 30 лет. Также введено пожизненное лишение свободы. Следует отметить, что при введении столь длительных сроков лишения свободы не были просчитаны возможности уголовно-исполнительной системы. Результатом этого является переполненность исправительных учреждений, несоответствие условий содержания установленным требованиям, недостаточное питание, материальное и медицинское обеспечение осужденных.

Увеличение максимальных сроков лишения свободы не имеет убедительных обоснований. Длительные сроки лишения свободы, превышающие 10 лет, ведут к необратимым изменениям в психике осужденного, утрате им социально-полезных связей, вследствие чего возникают трудности в последующей адаптации осужденного к жизни на свободе. Практика показывает, что в этих случаях осужденный не видит перспектив освобождения и у него отсутствуют стимулы к исправлению. Из этого следует, что наказания в виде длительных сроков лишения свободы не всегда могут быть эффективны.

Необходима реализация предложений о переводе в категорию преступлений средней тяжести деяний, предусмотренных частью 2 статьи 158 (кража), частью 2 статьи 159 (мошенничество),частью 2 статьи 160 (присвоение или растрата) УК РФ. Для этого верхний предел санкции следует уменьшить с шести до пяти лет. Данные составы преступлений являются наиболее распространенными в общей структуре преступности и зачастую по формальным признакам охватывают незначительные преступления.

Например, одним из квалифицирующих признаков части 2 статьи 158 УК РФ является проникновение в жилище, помещение либо иное хранилище. На практике это приводит к тому, что кража продуктов питания из подсобного помещения относится к категории тяжких преступлений со всеми вытекающими отсюда последствиями. А если подобное преступление совершено повторно, то совершивший его уже считается рецидивистом.

Так, ранее судимый Р. за кражу у соседа по дому бидона стоимостью 169 рублей и электродрели из гаража знакомого стоимостью 250 рублей осужден к 5 годам лишения свободы (вх.N Ж-43).

Гражданин В. осужден по статье 158 (часть 2, пункты "а" и "б") к 4 годам лишения свободы за кражу из подъезда двух оконных рам общей стоимостью 670 рублей (вх.N В-61).

Гражданин П. осужден к 3 годам 6 месяцам лишения свободы за кражу стола из нержавеющей стали стоимостью 500 рублей с территории городского кладбища (вх.N П-278).

Ранее судимый Т. похитил блок жевательной резинки из торговой палатки стоимостью 80 рублей, за что был осужден к лишению свободы сроком на 9 лет с конфискацией имущества и с содержанием в колонии особого режима (вх.N Т-188).

Вышестоящие судебные инстанции, рассмотрев по ходатайствам Уполномоченного в порядке надзора эти уголовные дела, не нашли оснований для принесения протеста и изменения меры наказания. Таких случаев можно привести множество.

В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации при рецидиве преступлений срок наказания не может быть ниже половины максимального срока наиболее строгого вида наказания, предусмотренного за совершенное преступление, и не менее трех четвертых срока - при особо опасном рецидиве преступлений. Это приводит к тому, что в местах лишения свободы оказываются лица, совершившие незначительные преступления, но осужденные на длительные сроки, что нарушает принцип социальной справедливости и веру в правосудие.

Ранее судимый Р. в состоянии алкогольного опьянения похитил из бани четыре алюминиевые кастрюли и две алюминиевые канистры, после чего проник в помещение для содержания домашней птицы, где пытался похитить двух кур и одного гуся, но был пойман хозяевами. Неклиновский районный суд Ростовской области назначил Р. наказание в виде четырех лет лишения свободы с содержанием в исправительной колонии особого режима. После вмешательства Уполномоченного Ростовский областной суд, рассмотрев жалобу осужденного Р. в порядке надзора, обнаружил существенные нарушения закона, влекущие за собой изменение приговора и кассационного определения. В результате осужденному Р. было снижено назначенное ему наказание до двух лет лишения свободы, изменен вид режима исправительной колонии (вх.N Р-234).

В течение последних лет во многих странах (Германия, Испания, Франция) наблюдаются значительные изменения в законодательстве, призванные сократить численность заключенных. Нельзя сказать, что в России до настоящего времени в этом направлении не принималось каких-либо существенных мер.

В 2001 году вступил в действие Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации". Положения этого закона направлены прежде всего на корректировку уголовно-исполнительной политики в сторону ее смягчения в отношении лиц, совершающих преступления небольшой или средней тяжести.

В соответствии с данным законом все лица, совершившие неосторожные преступления, направляются для отбывания наказания в виде лишения свободы в колонии-поселения. Наряду с этим вводятся колонии-поселения для лиц, впервые осужденных к лишению свободы за совершение умышленных преступлений небольшой или средней тяжести. Снижены сроки наказания в виде лишения свободы, по отбытии которых осужденный может быть представлен к условно-досрочному освобождению.

В уголовно-исполнительное законодательство внесены изменения и дополнения, позволяющие создавать в исправительных колониях изолированные участки с различными видами режима, а также упраздняющие деление воспитательных колоний по видам режима, что позволит обеспечить отбывание осужденными наказания по месту жительства. В отношении некоторых категорий осужденных сняты ограничения на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости, на получение посылок и передач.

Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ограничивает основания для применения меры пресечения в виде заключения под стражу. Исключена норма о применении заключения под стражу по мотивам одной лишь опасности преступления. Перечень мер пресечения в отношении несовершеннолетних дополнен передачей под присмотр. Введена новая статья, устанавливающая сроки содержания под стражей подсудимых во время рассмотрения дела в суде и порядок их продления. Это должно привести к сокращению численности осужденных, реально отбывающих лишение свободы, и лиц, содержащихся под стражей, что позволит улучшить условия их содержания, оздоровить обстановку в уголовно-исполнительной системе. Однако говорить об эффективности закона пока еще рано. За время, прошедшее после вступления в силу указанных изменений и дополнений, численность осужденных в исправительных колониях увеличилась на 38 тыс. Вместе с тем как положительный результат следует расценивать то, что почти на 5 процентов увеличилось число осужденных, направляемых в колонии-поселения, более чем на 12 процентов снизилась переполненность мест содержания под стражей.

Однако без изменения уголовной политики в сторону расширения спектра мер, альтернативных лишению свободы, преобладающего их применения в судебной практике, невозможно создать условия для нравственного оздоровления общества, снижения уровня его криминализации. Об этом свидетельствует и мировой опыт.

Во всем мире политика в области уголовных наказаний развивается в пользу альтернативы тюремному заключению, ведутся поиски путей совершенствования средств и методов воздействия на правонарушителей без лишения их свободы. При этом, помимо гуманных соображений, которые высказываются уже на протяжении многих лет, приводятся и чисто прагматические доводы с точки зрения затрат на тюремное заключение и его последствий. В пользу наказаний, альтернативных лишению свободы, приводятся и такие аргументы, как перегруженность судов и переполненность тюрем.

Так, в 1980 году VI Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями принял резолюцию N 8, рекомендующую странам - членам ООН расширить применение альтернативных тюремному заключению санкций и проводить интенсивный поиск новых видов альтернативных наказаний. В 1985 году VII Конгресс ООН призвал к сокращению численности лиц, приговариваемых к тюремному заключению, и расширению применения альтернативных мер уголовных наказаний (резолюция N 16). На VIII Конгрессе ООН в 1990 году получили одобрение исследования в области применения внетюремных санкций, был обсужден накопленный рядом стран опыт и приняты рекомендации о необходимости широкого обмена информацией об эффективности альтернативных наказаний.

Для смещения акцентов в уголовно-исполнительной политике в сторону преимущественного применения уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества, не требуется даже изменения уголовного законодательства, необходимо лишь исполнять действующий закон. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации в качестве альтернативы лишению свободы по многим составам преступлений предусматривает уголовные наказания в виде обязательных работ либо ограничения свободы, а в качестве альтернативы длительным срокам лишения свободы - наказание в виде ареста.

В соответствии с федеральными законами "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" (статья 4) и "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" (статья 5), положения о наказаниях в виде обязательных работ, ограничения свободы и ареста должны вводиться в действие отдельным федеральным законом по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказания, но не позднее 2001 года.

Введение отлагательной нормы в тот момент времени было объективно обусловлено отсутствием необходимых средств, поскольку фактическое применение этих наказаний неизбежно повлечет за собой значительные финансовые затраты. Однако пятилетний период (1997-2001 годы) отсрочки введения в действие указанных наказаний был фактически потерян. На запрос Уполномоченного о мерах, предпринятых исполнительной властью России для введения наказаний в действие, Министерство юстиции Российской Федерации в сентябре 2001 года не смогло привести в своем ответе ни одного мероприятия, кроме обращений в законодательный орган России с просьбой о дальнейшей отсрочке введения обязательных работ, ограничения свободы и ареста. Между тем в Республике Казахстан, имеющей схожую правовую систему, наказание в виде обязательных работ ввели в действие с 1 января 1999 года после двухлетней отсрочки.

Учитывая, что срок введения новых видов наказаний истек в 2001 году, Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в федеральные законы "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации", предусматривающий перенос указанного срока на неопределенное время. Одновременно ряду федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерству финансов Российской Федерации, дано поручение внести предложения о поэтапном введении в действие наказаний в виде обязательных работ, ограничения свободы и ареста.

Проект федерального закона был поддержан депутатами, но при условии установления в федеральном законе конкретных сроков введения рассматриваемых видов уголовных наказаний без изоляции от общества. Однако в своем официальном отзыве на законопроект Правительство Российской Федерации продолжало настаивать на принятии его в редакции первого чтения.

Позиция Правительства Российской Федерации представляется неконструктивной, так как означает отсрочку введения альтернативных мер без каких-либо временных ограничений. Между тем наказания без изоляции от общества призваны заменить краткосрочное лишение свободы и тем самым оградить правонарушителей от его негативных последствий. Анализ статистических данных за период, прошедший после вступления в силу действующего уголовного законодательства, показывает, что в исправительных колониях содержится в среднем около 100-107 тыс. лиц, осужденных к лишению свободы на срок от 1 до 3 лет. Из них впервые осужденные составляют 70-75 тыс. человек. К большинству из них могло быть применено наказание без изоляции от общества.

Суть наказаний, отбываемых без изоляции от общества, заключается в том, чтобы можно было добиться от правонарушителя выполнения определенных требований, которые помогут ему вновь стать полноправным членом общества. Введение этих наказаний предоставит судам право выбора между лишением свободы и альтернативными санкциями.

Поэтапное введение в действие новых видов уголовных наказаний представляется оправданным. Как наименее затратное, в первую очередь можно ввести наказание в виде обязательных работ, не требующих создания специальных учреждений.

С учетом сложившейся ситуации при окончательном принятии проекта законодателем установлены конкретные сроки введения новых видов уголовных наказаний. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в федеральные законы "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" обязательные работы должны быть введены в 2004 году, ограничение свободы - в 2005-м, а наказание в виде ареста - в 2006 году.

Итак, по инициативе Правительства Российской Федерации, не исполняющего законы 1996-1997 годов, гуманизация уголовного наказания переносится на более поздний срок (на 5 лет). Данный вопрос может стать предметом рассмотрения Парламентской Ассамблеи Совета Европы в связи с невыполнением Россией обязательств, взятых перед этой организацией.

Достаточно большой опыт применения наказания в виде общественных работ накоплен в странах Западной Европы, предпринимающих значительные усилия для развития альтернативных способов наказания. В 1983 году общественно полезные работы были введены во Франции. Осуждение к общественным работам составляет примерно 5 процентов всех приговоров за совершенные преступления. В Португалии общественно полезные работы предусматриваются в уголовном кодексе как замена наказания до трех месяцев заключения, хотя эта норма применяется редко. В 1987 году в уголовный кодекс Нидерландов также была введена норма, предусматривающая наказание в виде общественно полезных работ.

В документах органов государственной власти Российской Федерации, правозащитных организаций, материалах средств массовой информации внимание традиционно акцентируется на слабости материально-технической базы исправительных колоний и следственных изоляторов, как основного источника нарушений прав человека. Однако не в меньшей степени порождает нарушения прав человека при исполнении наказаний неразвитость системы учреждений, обеспечивающих исполнение альтернативных лишению свободы мер наказания. Это вызывает сомнения в эффективности уголовных наказаний без изоляции от общества, служит своеобразным стимулятором необоснованного применения лишения свободы со всеми вытекающими из этого факта последствиями, в том числе бесчеловечными, граничащими с физическими и нравственными пытками, условиями отбывания лишения свободы и содержания под стражей.

На 1 июля 2001 года в Российской Федерации функционировало 1863 уголовно-исполнительные инспекции, которые призваны осуществлять контроль за приговоренными к условному наказанию без лишения свободы. Являясь учреждениями уголовно-исполнительной системы Минюста России, они продолжают находиться в помещениях органов внутренних дел, не имея собственной материально-технической базы. Фактическая численность персонала составляет 4011 человек, а непосредственно работающих в инспекциях - 3497 человек. Во многих инспекциях имеется только один штатный сотрудник. В среднем каждый сотрудник обслуживает территорию, равную 4,91 тыс. кв. километров. Учитывая, что среднесписочная численность осужденных без изоляции от общества за последние шесть лет составляет 600-720 тыс. человек, нагрузка на одного сотрудника при нормативе 167 осужденных достигает 200, а в ряде регионов - 300 и более осужденных.

В связи с передачей уголовно-исполнительным инспекциям функции контроля за условно осужденными несовершеннолетними нагрузка на персонал инспекций еще более увеличится. Следует также учитывать, что ранее они с данной категорией осужденных не работали и соответственно не располагают квалифицированными кадрами.

Численность осужденных к обязательным работам может составить 75-80 тыс. человек. Для введения в действие этого вида уголовного наказания недостаточно только решить вопрос с финансированием. Необходимо провести соответствующую подготовку, информационно-разъяснительную работу, в том числе с судьями разных уровней, органами местного самоуправления (по вопросам взаимодействия при трудоустройстве осужденных), обеспечить подбор и обучение квалифицированного персонала. Уголовно-исполнительные инспекции должны быть преобразованы в высокопрофессиональную службу, открытую для общественности и способную эффективно выполнять поставленные задачи.

Для того чтобы апробировать обязательные работы на практике, судам на данном этапе предлагается возлагать на условно осужденных обязанность выполнять общественные работы без оплаты труда. Это позволит усилить контроль со стороны уголовно-исполнительных инспекций за данной категорией осужденных.

Так, например, в Германии с 1975 года практикуется вынесение решений об отсрочке исполнения приговора на два года при условии выполнения правонарушителем общественно полезных работ. В Англии суды могут выносить приговоры в виде приказа о направлении на пробацию (условное осуждение), которая оговаривается рядом условий, касающихся места проживания осужденного и рода его деятельности, а также приказом об общественно полезных работах или комбинированным приказом, который объединяет направление на пробацию с общественно полезными работами.

Введение наказаний в виде ограничения свободы является более финансово затратным, чем обязательные работы, поскольку, по предварительным расчетам, потребуется создание в субъектах Российской Федерации и городах федерального значения 160 исправительных центров на 300 мест каждый. Стоимость строительства одного такого учреждения сопоставима со стоимостью возведения колонии-поселения.

По прогнозам ГУИН Минюста России, численность осужденных к ограничению свободы может составить 35-40 тыс. человек. Более точно определить возможное количество осужденных к этому виду наказания можно будет на основе анализа судебной практики после введения его в действие.

Однако уже сейчас без строительства исправительных центров можно ввести в действие ограничение свободы.

Так, осужденные к отбыванию наказания в колониях-поселениях не отбывают реально наказание в виде лишения свободы. Между тем они осуждены именно к лишению свободы и это находит отражение в статистических данных, в соответствии с которыми Россия превосходит все страны мира по этому показателю

- 1млн.300 тыс. человек в год в местах лишения свободы.

Представляется возможным рассмотреть вопрос о внесении изменений в уголовное законодательство, которые позволили бы заменить наказание в виде лишения свободы лицам, направляемым для его отбывания в колонии-поселения, ограничением свободы. В этом случае колонии-поселения могут быть перепрофилированы в исправительные центры.

В ежегодных и специальных докладах, иных официальных документах Уполномоченный неоднократно обращал внимание государственных органов на ситуацию, складывающуюся вокруг несовершеннолетних осужденных. Отсутствие альтернативных видов наказания способствует их концентрации в местах лишения свободы. Это происходит как посредством назначения реального лишения свободы, так и замены условного осуждения лишением свободы в воспитательной колонии.

Система альтернативных мер воздействия на несовершеннолетних осужденных необходима. Согласно нормам УК РФ несовершеннолетний, осужденный за совершение преступления небольшой или средней тяжести, может быть освобожден судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия, а именно: предупреждения, передачи под надзор родителей или лиц, их заменяющих, либо специализированного государственного органа; возложения обязанности возместить причиненный вред, установления особых требований к поведению несовершеннолетнего.

Однако специализированный государственный орган, на который возлагаются функции надзора за указанной категорией несовершеннолетних осужденных, до сих пор не определен. Отсутствуют также предусмотренные Уголовным кодексом специальные или лечебно-воспитательные учреждения, в которые должны помещаться несовершеннолетние, совершившие преступления средней тяжести и освобожденные судом от наказания.

Не решен в законодательстве вопрос о субъектах контроля за условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы. То обстоятельство, что эта достаточно многочисленная категория лиц оставлена без внимания со стороны государственных органов и предоставлена сама себе, безусловно, оказывает негативное влияние на уровень рецидива среди них и на общий уровень преступности в стране.

Необходимы усилия государственных органов и институтов гражданского общества по введению предусмотренных УК РФ альтернативных лишению свободы мер уголовного наказания. Преступник должен быть наказан, жертвы преступлений - защищены. Уголовное наказание должно соответствовать содеянному. Не столько тяжесть наказания, сколько его неотвратимость влияют на уровень преступности. Общество недоумевает, оно разуверилось в правоохранительной и судебной системе. С одной стороны, преступники, разворовавшие миллионные достояния страны, пребывают на свободе, с другой стороны, за незначительные правонарушения можно на долгие годы оказаться в колонии или тюрьме.

Россия не должна быть тюрьмой бедных и обездоленных людей. Разумное применение альтернативных не связанных с лишением свободы мер уголовного наказания за неопасные преступления позволит многим тысячам россиян избежать тюремного заключения.

Развитие образования, просвещения и сотрудничества в области прав человека

ХХ век вошел в историю не только как век войн и насилия, но и как век величайших достижений человечества в области науки и техники, успешного диалога цивилизаций.

В связи с трагическими событиями 11 сентября 2001 года, произошедшими в Соединенных Штатах Америки, особенно актуальной становится задача выстраивания основ взаимопонимания и сотрудничества мировых религий и культур. Только совместными усилиями, используя накопленный опыт, мировое сообщество сможет противостоять современному терроризму.

Диалог, знание, понимание, уважение, толерантность - вот составляющие всеобщего мира и согласия. Только используя все эти принципы, возможно реализовать права человека и гражданина, отстоять его свободы.

Концепция прав человека, осмысленная в свете новых реалий, призвана стать одной из философских основ развития современного мира. В связи с этим крайне важны постоянные усилия по развитию системы образования и просвещения, а также сотрудничества в области прав человека, форм и методов их защиты. Необходимо также разъяснение основ философии прав человека как универсальной ценности, механизмов их реализации, нужен обмен опытом между всеми государственными и общественными структурами, занимающимися правозащитной деятельностью.

Право на получение образования, качество которого отвечало бы историческим традициям России и международным стандартам, - одно из конституционных прав человека. Учитель и преподаватель для поддержания соответствующего профессионального уровня должны иметь возможность постоянно его совершенствовать. К сожалению, они подчас не имеют доступа к современным средствам коммуникации, в частности к информационной сети Интернет. Учителя и преподаватели, будь то школа, среднее или высшее учебное заведение, в настоящее время поставлены в жесткие рамки решения проблемы выживания, в условия, когда они вынуждены искать дополнительные средства существования. А ведь от того, какое образование получит подрастающее поколение, зависит будущее страны.

Все еще имеют место задержки и без того низкой заработной платы, невыплаты компенсаций на учебные пособия. Известны случаи, когда учителя теряли сознание на уроках от голода, и как следствие, объявляли забастовки. О таких нарушениях Федеральному Уполномоченному написали педагоги Полтавской средней школы, Краснодарский край. Из приложенного к жалобе представления прокурора Красноармейского района следует, что в суд за защитой нарушенных прав обратились 80 педагогических работников. После обращений Уполномоченного педагогам Полтавской средней школы в 2001 году была погашена задолженность по заработной плате (вх.N кл-1002).

Нарушение прав граждан на достойное образование и социальную защищенность ставит под угрозу доверие людей к политике государства. Программа реформирования системы образования рассчитана на десять лет, но она не даст результатов, если уже сегодня не принять меры по значительному повышению жизненного уровня учителей и преподавателей высшей школы, материальному и техническому оснащению учебных заведений, отвечающему современным требованиям.

Концепция модернизации образования, утвержденная Правительством Российской Федерации 25 октября 2001 года, призвана решить эти задачи. Важно подчеркнуть, что разрабатывается не только общая концепция реформы, но и механизмы ее реализации. Так, например, идет работа над рекомендациями для принятия решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления образованием, в области совершенствования нормативной базы, приведения регионального законодательства в соответствие с общефедеральным.

Целесообразно издать новые типовые учебники по общественным наукам, в которых проблематика прав человека должна найти достойное место. Кроме того, необходимо ввести специализации по гуманитарному праву, по правам человека во всех юридических и педагогических вузах Российской Федерации.

Так, московская школа N 775, находящаяся в Перовском районе, уже не первый год проводит лекторий по правам человека. Школа строит свою жизнь на принципах самоуправления, успешно действует школьный омбудсман и школьный парламент. Сотрудники аппарата Уполномоченного принимают участие в работе лектория. Учащиеся старших классов в свою очередь всерьез заинтересовались работой правозащитного института, самой сутью концепции прав человека, в частности, актуальной оказалась тема прав призывников и военнослужащих.

Городской гуманитарно-правовой колледж (г.Москва) при поддержке ООН, а также МИД России и при содействии аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации второй год подряд реализует проект "Содействие развитию образования в области прав человека". В рамках проекта проводятся учебные сессии по правам человека для учителей общеобразовательных школ. Целями проекта являются пропаганда и распространение знаний о правах человека, содействие достижению конституционной цели становления правового государства, основанного на демократических принципах, создание образовательного центра в области прав человека. Проект осуществляется для учителей общеобразовательных школ, слушателей системы повышения квалификации учителей, студентов старших курсов педагогических университетов г. Москвы. Он направлен на обучение методике преподавания прав человека в школе, использование возможностей учебных программ средней общеобразовательной школы для развития образования в области прав человека, установление постоянного сотрудничества между учителями, органами управления образованием и неправительственными организациями с целью постепенного интегрирования в образовательные стандарты специальных программ о правах человека.

В осенней сессии 2001 года участвовали не только учителя школ г.Москвы и Московской области, но и представители других регионов России, городов Иркутска, Владивостока, Омска, Красноярска, Пензы, Воронежа, Владимира, посетившие во время учебы также аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Они ознакомились с основными направлениями деятельности правозащитного института, стали участниками дискуссии о состоянии прав человека в России, поиске путей и механизмов их реализации.

Аппаратом Уполномоченного в школах и вузах г.Москвы в сентябре ежегодно проводится учебно-просветительская акция, направленная на формирование системы знаний о правах человека. Сотрудники аппарата знакомят учащихся с основными направлениями деятельности государственного правозащитного органа, с международными стандартами в области прав человека.

В 2001 году сотрудники аппарата Уполномоченного провели также занятия в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Рязанском филиале Академии права и управления. В одном из районов Московской области они выступили в рамках семинара "Документы, определяющие права и обязанности детей", проводимого Московским комитетом образования. Уполномоченный выступал с лекциями перед студентами юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Брянского государственного университета и других вузов страны.

В рамках проведения акции библиотекам школ и вузов была передана различная литература, в том числе Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году, Конвенция о правах ребенка, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, буклеты Организации Объединенных Наций и Совета Европы и другие.

Итоги проведения учебно-просветительской акции в 2001 году показали, что молодежь интересуется проблемами прав человека и готова принимать активное участие в процессе формирования правового государства и гражданского общества.

Чтобы ознакомить с деятельностью государственного правозащитного института студентов и преподавателей гуманитарных вузов в рамках учебной практики, преддипломной стажировки и иных форм обучения, в аппарате Уполномоченного проводятся встречи и семинары.

В 2001 году учебную практику и стажировку в аппарате Уполномоченного прошли студенты и аспиранты Российского государственного гуманитарного университета, юридических факультетов Московского городского педагогического университета и Московского государственного социального университета.

По инициативе Уполномоченного совместно с Санкт-Петербургским юридическим институтом Генеральной прокуратуры Российской Федерации уже второй год проводится конкурс среди студентов юридических вузов и факультетов на лучшую работу на тему: "Международные стандарты в области прав человека и национальное законодательство". В 2001 году конкурс получил статус международного - в нем приняли участие студенты из стран СНГ. Инициативу поддержали студенты, государственные правозащитники из стран Содружества, а также представители независимых правозащитных организаций. Конкурс был посвящен 10-летию образования Содружества Независимых Государств.

По итогам конкурса, на который было представлено 57 студенческих работ, победителями стали 10 человек. Первое место заняла студентка Евразийского государственного университета С.Мектепбаева (г.Астана, Республика Казахстан), представившая конкурсную работу на тему "Международные пакты о правах человека и законодательство Республики Казахстан".

Дипломы II степени присуждены В.Брилевой, студентке Гомельского государственного университета имени Ф.Скорины (Республика Беларусь) и Ф.Белых, студенту Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В их работах рассматривались вопросы учреждения и становления института Уполномоченного по правам человека, проблемы, связанные с вступлением России в Совет Европы, анализировались роль и значение Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Дипломы III степени получили О.Антюфеева, студентка Рязанского государственного медицинского университета; М.Габдуалиев, студент Уральской академии труда и социальных отношений (г.Уральск, Республика Казахстан); Е.Горбачева, студентка Академии полиции "Штефан чел маре" (Республика Молдова); Е.Горевой, студент Курского государственного технического университета; Г.Халилов, студент Университета имени Росул-Заде (г.Баку, Азербайджанская Республика); М.Холматова, студентка Таджикского государственного национального университета (г.Душанбе, Республика Таджикистан). Их работы были посвящены проблемам соблюдения прав ребенка, прав граждан на участие в местном самоуправлении, запрета на пытки и жестокое обращение со стороны сотрудников правоохранительных органов, правовым реформам в государствах - участниках СНГ.

28 ноября 2001 года в аппарате Уполномоченного состоялась встреча с победителями конкурса. Молодые юристы выразили уверенность, что активная и заинтересованная позиция в решении вопросов правового просвещения, становления института Уполномоченного по правам человека, а также развития правового государства и гражданского общества во всех странах Содружества повлияет на политику их властных структур.

Следует отметить также положительную практику проведения конкурсов по проблемам прав человека, форм и методов их защиты среди учеников старших классов общеобразовательных и специализированных школ, лицеев.

Деятельность Уполномоченного в сфере правового просвещения и развития образования в области прав человека выходит на уровень общечеловеческих проблем культуры мира и ненасилия, толерантности, демократии.

Российские граждане мало информированы о своих правах и свободах. Не знают о своих правах, правах граждан, а также о формах и методах их защиты и многие работники правоохранительных органов, чиновники, чьей заботой и должно быть соблюдение этих прав. В 2001 году аппаратом Уполномоченного были подготовлены и изданы информационные буклеты для сотрудников органов внутренних дел и исправительных учреждений: буклет "Сотрудник милиции - защитник прав и свобод человека" и буклет "Сотруднику исправительного учреждения". Перечисленные там принципы и обязанности по соблюдению прав и свобод гражданина, а также соответствующие основные международные правовые акты должны стать определяющими для сотрудников милиции и пенитенциарных учреждений в их работе.

Необходимо создать систему не просто правового просвещения и образования, а систему просвещения именно в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Каждый гражданин должен знать свои права, уметь отстаивать их. Чрезвычайно важна целенаправленная работа по воспитанию гражданской позиции у подрастающего поколения. Лишь человек, уважающий себя, осознающий свои права, активно их защищающий, может стать настоящим гражданином, патриотом.

В 1999 году Уполномоченный выступил с инициативой принятия федеральной целевой программы "Правовое просвещение и образование в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты". Принятие этой программы определяется и международными обязательствами, которые взяла на себя Россия, присоединившись к "Декларации и программе воспитания граждан в духе демократии, основанного на осознании ими своих прав и обязанностей" и "Плану действий на Десятилетие образования в области прав человека ООН (1995 - 2004 годы)". Аналогичные национальные планы и программы в соответствии с рекомендациями ООН разработаны в более чем 50 государствах, в том числе в Республике Беларусь.

Приоритеты и критерии формирования Перечня федеральных целевых программ, рассмотренные Правительством Российской Федерации 21 сентября 2000 года, указывают на то, что такая программа соответствует пункту 2 Перечня. В нем говорится о необходимости принятия программ, направленных на сохранение и развитие образовательного и культурного потенциала страны, на обеспечение высокого уровня общих и специальных знаний, на формирование личности на принципах гуманизма и ориентации на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.

Необходимо также подчеркнуть, что принятие федеральной целевой программы правового просвещения и образования в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты преследует, помимо прочего, цель государственного и национального масштаба - воспитание гражданина нового демократического общества.

В 2001 году Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации М.М.Касьянову с предложением рассмотреть вопрос о принятии и разработке соответствующей федеральной целевой программы.

По поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Б.Христенко проработка этого вопроса была поручена Минюсту, Минобразованию, Минэкономразвитию, Минфину России, Верховному Суду и Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Однако Минюстом России был сделан вывод о нецелесообразности разработки такой программы. Такая позиция Минюста России является неконструктивной.

В письме от 18 июля 2001 года за подписью первого заместителя Министра юстиции Российской Федерации Г.Н.Демина, в частности, указывалось, что Правительством Российской Федерации планируется принятие федеральной целевой программы "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001 - 2005 годы)", которая, по мнению заместителя министра, близка к программе по правовому просвещению.

Данная программа утверждена соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2001 года N 629. Но вместе с тем программа правового просвещения в области прав человека имеет право на самостоятельное существование. Она должна осуществляться в интересах всех граждан страны и в первую очередь должна быть распространена на чиновников, работников правоохранительных, налоговых, пограничных, миграционных и других служб, где немало нарушений прав человека. Принятие и реализация указанной программы позволит утвердить принцип верховенства закона, создать эффективную систему информации, просвещения и обучения в области прав человека, будет содействовать повышению правовой культуры населения и должностных лиц, укреплению основ правового государства, обеспечению конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Программа может явиться важным идейным элементом в реформировании общественных отношений в ближайшие годы, повысит престиж России на международной арене. Проблема правового просвещения в области прав человека является общенациональной комплексной проблемой, требующей координации действий различных государственных и неправительственных структур, касается различных социальных групп и слоев населения. Ее невозможно решить без государственной целевой поддержки.

Необходимо добиваться принятия программы "Правовое просвещение и образование в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты", а для этого продолжить вместе с неправительственными правозащитными организациями работу по формированию общественного мнения о необходимости принятия соответствующего государственного решения.

Особое значение Уполномоченный и сотрудники аппарата придают взаимодействию с печатными и электронными средствами массовой информации. Газеты, радио и телевидение осознают полезность совместной с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации работы по обеспечению прав человека и гражданина, созданию единого информационного пространства в этой области.

На встрече руководителей средств массовой информации, журналистов и правозащитников, прошедшей по инициативе Уполномоченного в октябре 2001 года в г.Москве, были разработаны совместные подходы и механизмы взаимодействия, образована секция средств массовой информации Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Ее основными задачами являются, с одной стороны, создание условий, способствующих процессу совершенствования законодательства о СМИ, анализ и экспертные оценки состояния свободы слова и реализации права на информацию, рассмотрение нарушений в области права на получение информации, с другой стороны - защита граждан от распространения информации об их частной жизни, от посягательств на личную и семейную тайну, честь, достоинство, защита доброго имени человека. Уполномоченным поддержано предложение о введении в России должности специализированного уполномоченного, призванного защищать свободу слова и средств массовой информации.

В 2001 году Уполномоченный регулярно проводил пресс-конференции, использовал контакты с представителями СМИ в ходе рабочих поездок в субъекты Российской Федерации и за рубеж, участвовал в работе пресс-клубов ведущих информационных агентств, радио и телевидения.

С деятельностью Уполномоченного граждане могли ознакомиться благодаря публикациям в таких печатных изданиях, как "Парламентская газета", "Общая газета", "Новая газета", газетах "Труд", "Московская правда", "Завтра", "Очная ставка" и других. Уполномоченный - постоянный участник прямых эфиров информационных, информационно-аналитических и общественно-политических программ ряда телеканалов, радиостанций "Радио России", "Маяк", "Эхо Москвы".

В СМИ опубликовано свыше 320 сообщений и пресс-релизов об основных направлениях деятельности государственного правозащитного органа.

В 2001 году издан сборник документов "Защита прав человека", содержащий основные документы, подготовленные Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и его аппаратом в 1998 - 2000 годах, отражающие становление, развитие и деятельность этого нового для России государственного института внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Сборник является первым систематизированным изданием подобного рода.

Документы и материалы, содержащиеся в нем, будут полезны депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, работникам правоохранительных органов, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации и сотрудникам их аппаратов, должностным лицам, государственным служащим, работникам органов местного самоуправления, активистам неправительственных правозащитных организаций, научным работникам, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, всем тем, кто интересуется проблемами прав человека.

В 2001 году начал работу официальный информационно-справочный веб-сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в компьютерной сети "Интернет" - www.ombudsman.gov.ru.

Сайт предоставляет интерактивный доступ к правовой, аналитической, информационно-справочной и другой информации в области прав и свобод человека и гражданина, позволяет более оперативно информировать общественность о деятельности института Уполномоченного, распространять и обмениваться соответствующей информацией.

Информационная структура официального сайта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации содержит рубрики "Новости и информация", "Правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации", "Правовое положение аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации", "Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации", "Порядок обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации", "Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "Документы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации".

В разделе "Контакты" представлена информация об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, комиссиях по правам человека, российских и международных неправительственных правозащитных организациях.

В разделе "Новости и информация" размещается "Информационный бюллетень", который содержит оперативную информацию об основных направлениях деятельности Уполномоченного, о заявлениях и обращениях Уполномоченного, его международных контактах, встречах с гражданами и общественными организациями, другие материалы.

К началу 2002 года уполномоченные по правам человека, как уже говорилось, были назначены в 18 субъектах Российской Федерации. Таким образом, 2001 год стал годом укрепления позиций этого института в России. В настоящее время идет активная работа по развитию сети и организации деятельности общественных приемных уполномоченных на базе юридических консультаций, юридических и других гуманитарных вузов, неправительственных правозащитных организаций. В таких общественных приемных граждане имеют возможность получать бесплатную юридическую помощь.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты или разрабатываются законопроекты об учреждении государственной правозащитной должности.

Формирование национальной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным норму, содержащуюся в пункте 1 статьи 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", о возможности учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, заменить нормой, предусматривающей обязательность ее учреждения законом субъекта Российской Федерации в соответствии с его конституцией (уставом). Проект соответствующего федерального конституционного закона направлен депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации О.Н.Смолину для внесения его в качестве законодательной инициативы.

Существующее в настоящее время многообразие форм организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации нуждается в унификации, а законодательство субъектов Федерации следует привести в соответствие с федеральным.

Для становления региональных правозащитных институтов важны контакты между Федеральным Уполномоченным и уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации. В 2001 году состоялось несколько семинаров, "круглых столов", в которых приняли участие действующие в России уполномоченные по правам человека.

В конце 2001 года прошел четвертый "круглый стол" в г.Смоленске. В целях объединения усилий по защите прав граждан создан Координационный совет, в который вошли все уполномоченные по правам человека, работающие в России. Председателем Координационного совета по должности является Федеральный Уполномоченный. Участники "круглого стола" обратились к Президенту Российской Федерации с предложением встретиться и обсудить 10 декабря - в День прав человека - различные аспекты проблемы прав человека и гражданина в стране. Встреча не состоялась, по сообщению Администрации, в силу занятости Президента. Нет уверенности, что обращение уполномоченных было доведено до сведения Президента России. Нередко позитивные идеи самого Президента "глохнут" в его окружении.

Президенту страны целесообразно систематически встречаться с уполномоченными по правам человека. Это обусловлено его конституционной функцией гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Складывается впечатление, что власти пытаются не замечать институт Уполномоченного по правам человека, создавать вокруг него информационный вакуум, либо оказывать негласное, но жесткое давление через прессу, подведомственные структуры, правоохранительные органы. Такому давлению со стороны прокурорских и судебных органов подверглись и подвергаются уполномоченные по правам человека в Астраханской, Волгоградской, Свердловской областях и других субъектах Федерации, неправительственные правозащитники.

Например, 14 сентября 2001 года прокуратурой Волгоградской области в областную Думу был направлен протест на Закон Волгоградской области "Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области".

Прокуратура области считает, что уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации не могут рассматривать жалобы граждан, связанные с деятельностью федеральных структур власти и их должностных лиц. Предлагается также исключить из закона норму, обязывающую уполномоченного направлять свой ежегодный доклад прокурору области. Более чем странное предложение, которое может лишь понизить авторитет прокуратуры в глазах общественности как органа, не желающего знать, что происходит с правами человека в регионе.

Типичная картина, известная в мире. Чем лучше работает Уполномоченный по правам человека, тем менее он угоден властям. Но сообщество уполномоченных по правам человека в России своего коллегу в одиночестве не оставит. Возникает проблема защиты правозащитников: прессингу со стороны властей подвергаются не только государственные, но и неправительственные правозащитные организации.

Вопрос о взаимоотношениях органов прокуратуры и уполномоченных по правам человека должен стать предметом обсуждения на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Необходимо принять федеральный закон об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Этим законом должны быть определены параметры, по которым бы они действовали, в том числе механизм их взаимодействия с федеральными структурами и Федеральным Уполномоченным по правам человека, гарантии независимости, самостоятельности и недопустимости вмешательства в их правозащитную деятельность.

Отсутствие такого закона затрудняет деятельность уполномоченных в субъектах Российской Федерации, нередко приводит к конфликтным ситуациям.

В целях обеспечения правового регулирования основ правозащитной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации Федеральный Уполномоченный направил в Государственную Думу предложения о внесении:

- в статью 383 проекта Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации поправок, предусматривающих наделение уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации правом знакомиться с гражданскими делами, решения или определения о прекращении которых вступили в законную силу, и устанавливающих в качестве повода для истребования дел и принесения протеста в порядке надзора внесение ими соответствующих ходатайств;

- в проект Федерального закона "О внесении дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (Глава 26. "Государственная пошлина") поправок, предполагающих освобождение уполномоченных от уплаты государственной пошлины при обращении с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу решений, приговоров судов, определений или постановлений судов либо постановлений судей, а также по заявлениям в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или государственных служащих;

- в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации поправок о праве уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации на посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов без специального на то разрешения;

- в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации изменений о предоставлении уполномоченным права на ознакомление с уголовными делами, приговоры по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, а также права на обращение с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу приговоров судов, определений или постановлений судов либо постановлений судей; о гарантиях их неприкосновенности при осуществлении деятельности по защите прав человека;

- в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений об установлении ответственности за вмешательство в правозащитную деятельность и иное воспрепятствование в осуществлении защиты прав человека.

В целях укрепления федерализма в Российской Федерации следует принять федеральный конституционный закон о федеральных округах, что повысит статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в этих округах. Закон призван регламентировать их правовое положение, характер взаимоотношений со всеми иными структурами. В законе следовало бы закрепить норму о назначении Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации своих представителей в федеральных округах.

Принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации этих поправок будет способствовать не только совершенствованию форм и методов контроля за исполнением обязательств демократического правового государства по признанию, соблюдению и защите прав человека, укреплению федеративных основ государственного устройства, но и повышению роли и правового статуса уполномоченных по правам человека в структуре государственных органов субъектов Российской Федерации.

Положительный опыт правозащитной работы уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина заслуживает внимания.

В 2000 году был подготовлен и издан сборник документов "Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.1998 - 1999". В него, в частности, вошли ежегодные и специальные доклады назначенных на то время в 6 субъектах Российской Федерации уполномоченных по правам человека. Издание по инициативе Федерального Уполномоченного основных документов и материалов региональных уполномоченных по правам человека способствовало активизации процесса учреждения должности уполномоченного по правам человека в других субъектах Российской Федерации, совершенствованию стиля и методов работы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, применению уполномоченными опыта государственной правозащитной деятельности, накопленного как внутри страны, так и за рубежом.

В 2001 году Уполномоченный по правам человека в Пермской области подготовил семь специальных докладов, в том числе "О выполнении требований Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" на территории Пермской области", "О соблюдении прав ребенка на территории Пермской области" и другие.

Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан внес в Государственный Совет более 10 законопроектов, среди них проекты законов Республики Татарстан "Об обращениях граждан в Республике Татарстан", "О национально-культурных объединениях граждан в Республике Татарстан", "Об организации работы по опеке и попечительству в Республике Татарстан", "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных актов Республики Татарстан, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина" и другие.

В Свердловской области при участии регионального Уполномоченного по правам человека создана Ассоциация преподавателей прав человека, идет активная работа по организации преподавания этого курса в образовательных и учебных заведениях области.

О том, что граждане поверили в институт Уполномоченного по правам человека, свидетельствует и заметный (почти в 2 раза по сравнению с 2000 годом) рост индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан, поступивших в 2001 году в адрес региональных уполномоченных по правам человека.

В рамках Соглашения о взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" сотрудники аппарата Уполномоченного приняли участие в работе семинаров и конференций, организованных с участием центра, на темы: "Развитие института Уполномоченного по правам человека в Поволжье", февраль 2001 года, г.Саратов; "Развитие института Уполномоченного по правам человека на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке", март 2001 года, г. Красноярск; "Опыт деятельности комиссий и уполномоченных по правам человека", май 2001 года, г.Санкт-Петербург, а также в работе международного симпозиума "Защита прав человека на Кавказе: роль общества и власти", апрель 2001 года, г.Сочи.

В настоящее время между неправительственными правозащитными организациями и государственными правозащитниками сложились деловые отношения. Между ними нет конкуренции, у них общая цель - защита прав человека. Совместные действия многократно увеличивают возможности каждой правозащитной структуры. И это подтверждается практической деятельностью.

Позиция Уполномоченного по отношению к неправительственным правозащитным организациям - это позиция невмешательства во внутренние дела правозащитного движения, понимание необходимости укрепления сотрудничества и взаимодействия. Результатом такого сотрудничества стала совместная подготовка к изданию справочника неправительственных правозащитных организаций Российской Федерации. Работа над ним осуществлялась при участии уполномоченных и комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации, Московской Хельсинкской группы, Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия", Международного историко-просветительского, правозащитного и благотворительного общества "Мемориал", Комитета солдатских матерей, Координационного совета помощи беженцам и вынужденным переселенцам, Фонда защиты гласности и других организаций. Необходимую помощь в подготовке справочного издания оказали органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы Минюста России.

Установлены и поддерживаются деловые отношения Уполномоченного с главами и представителями церквей и религиозных организаций. В 1999 - 2001 годах состоялись встречи с Патриархом Московским и всея Руси Алексием II, Главным раввином России А. Шаевичем, Председателем духовного управления мусульман европейской части России муфтием Р.Гайнутдином, Председателем Духовного управления мусульман России и европейских стран СНГ муфтием Т.Таджуддином, Апостольским Администратором для католиков латинского обряда Европейской части России архиепископом Т.Кондрусевичем, Председателем Российского союза евангельских христиан-баптистов П.Коновальчиком, с митрополитом Русской православной старообрядческой церкви Алимпием, руководством Церкви христиан адвентистов седьмого дня.

Традиционными стали посещения Уполномоченным религиозных центров, духовных учебных заведений, монастырей, храмов и молитвенных домов, встречи с религиозными деятелями, руководителями религиозных обществ, верующими. Во время бесед обсуждаются вопросы соблюдения прав граждан и религиозных объединений в соответствии с российским законодательством о свободе совести, а также формы возможного участия религиозных объединений в социальной, культурной, благотворительной деятельности.

За последнее десятилетие в России существенным образом изменилось положение религиозных объединений. На начало 2001 года их было зарегистрировано более 20 тыс. Религиозные организации органично включились в общественную жизнь страны, активно и плодотворно занимаются социальной, благотворительной, культурной, образовательной и хозяйственной деятельностью. Есть все основания утверждать, что в Российской Федерации созданы правовые и организационные условия для осуществления гражданами прав в области свободы совести и вероисповедания.

Вместе с тем это не означает, что государство и общество решили все проблемы, связанные с обеспечением прав человека в сфере свободы совести и вероисповедания. Нередко со стороны государственных органов допускаются нарушения действующих российских законов о свободе совести и о религиозных объединениях. Информация об этом содержится в сообщениях средств массовой информации, в материалах российских и международных неправительственных правозащитных организаций, в обращениях граждан, представителей религиозных центров.

В 2000 - 2001 годах в аппарат Уполномоченного поступило около тысячи обращений, жалоб и заявлений из 40 субъектов Российской Федерации, в которых сообщается о нарушениях прав граждан на свободу совести и неправомерном ограничении деятельности религиозных объединений. К Уполномоченному обращались представители православных, мусульманских, адвентистских, баптистских, пятидесятнических церквей и объединений, а также последователи Свидетелей Иеговы, Армии спасения, Центра сознания Кришны и других.

Анализ информации, содержащейся в жалобах и обращениях граждан, материалах неправительственных правозащитных организаций, сообщениях средств массовой информации, дает основания говорить о том, что наиболее распространенными нарушениями прав в области свободы совести являются:

- отказ в регистрации или перерегистрации религиозных организаций (г.Москва, республики Кабардино-Балкария и Татарстан, Липецкая, Челябинская области);

- распространение в СМИ недостоверной информации о деятельности религиозных объединений, разжигание религиозной нетерпимости (Алтайский и Красноярский края, Ивановская, Иркутская, Омская, Пензенская, Пермская, Самарская, Свердловская, Челябинская области);

- неправомерное воспрепятствование (или ограничение) деятельности отдельных религиозных объединений (г.Москва, Ивановская, Калужская, Нижегородская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Свердловская, Тверская области);

- отказ в возвращении ранее национализированных (или изъятых в административном порядке) культовых зданий и другой собственности (города Москва, Санкт-Петербург, Республика Адыгея, Волгоградская, Самарская, Ивановская области);

- несоблюдение принципа правового равенства религиозных объединений и использование бюджетных средств для строительства культовых зданий (Республика Мордовия, Калужская, Кировская, Липецкая, Пермская, Тверская области);

- воспрепятствование строительству новых культовых зданий (Ставропольский край, Камчатская, Ростовская, Рязанская, Тверская области).

В России нет федеральных государственных органов и общественных правозащитных организаций, которые в масштабе всей страны осуществляли бы мониторинг нарушений прав граждан в сфере свободы совести и отслеживали бы процессы, происходящие в этой области. Отсутствие обобщенных сведений порождает разноголосицу мнений, подчас противоречивых и взаимоисключающих, относительно и религиозной ситуации в целом, и состояния соответствующих прав граждан в частности.

Согласно Федеральному закону "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 года N 125 в 1998 - 2000 годах проходила перерегистрация религиозных организаций. Первоначально на эту процедуру было отведено два года. Этого срока оказалось явно недостаточно, и в конце 1999 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продлила его до 31 декабря 2000 года. Однако к осени 2000 года лишь немногим более 50 процентов религиозных организаций, подлежащих перерегистрации, прошли соответствующую процедуру. Уполномоченный обратился с предложением к Президенту Российской Федерации выступить с законодательной инициативой о продлении срока перерегистрации еще на два года. Это предложение поддержано не было.

Ситуация с перерегистрацией религиозных организаций в ряде регионов страны сопровождалась конфликтами в связи с неправомерными действиями органов юстиции. Заявления от верующих не принимались, документы неоднократно возвращались под предлогом их неправильного оформления. Были нарушены временные нормы рассмотрения заявлений, а порой без достаточных оснований принимались решения об отказе в перерегистрации (Республика Татарстан, Кабардино-Балкарская и Чувашская республики; Воронежская, Кировская, Костромская, Липецкая, Орловская, Тульская области). В этих обстоятельствах религиозные организации вынуждены были в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" обжаловать в суд решения территориальных органов юстиции. Судебные решения, обязывающие местные власти перерегистрировать религиозные организации, были приняты, например, в г.Вятские Поляны Кировской области (евангельская община), в г.Иркутске (христиане евангельской веры), в г.Москве (Саентологическая церковь), в г.Казани (Свидетели Иеговы).

Растет число обращений представителей религиозных организаций в судебные инстанции с исками об опровержении сведений, порочащих их честь, достоинство и деловую репутацию, распространяемых средствами массовой информации. Какие только ярлыки не навешиваются на те или иные законно действующие религиозные объединения. Это и "секта", и "деструктивные культы", и "тоталитарные культы".

Уполномоченный в своем обращении в Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций предложил обсудить вопрос об организации правового просвещения журналистов, специализирующихся на проблемах свободы совести и положения религиозных объединений. В развитие этого предложения в г.Суздале (Владимирская область) Уполномоченным совместно с Институтом религии и права был проведен семинар для журналистов "Свобода совести в правовом государстве: юридический и информационный аспекты".

С начала 90-х годов прошлого века государство стало возвращать религиозным объединениям ранее национализированные или незаконно изъятые здания. Сегодня тысячи из них отремонтированы и реставрированы, в них проводятся богослужения и религиозные обряды. Речь прежде всего идет о православных и старообрядческих церквях, мусульманских мечетях.

Однако средства массовой информации сообщают о том, что подчас вокруг бывшей церковной собственности разгораются серьезные конфликты, имеющие длительную историю, и которые никак не могут благополучно разрешиться. Об этом пишут Уполномоченному представители самых разных религиозных организаций.

Например, в г.Самаре действуют пять общин евангельских христиан-баптистов, насчитывающих около тысячи человек. Лишь две из них имеют собственные молитвенные дома, а три вынуждены собираться в не приспособленных для религиозных собраний помещениях. Верующие более десяти лет безрезультатно ходатайствуют о возвращении им здания, национализированного еще в 30-е годы и ныне используемого под муниципальное жилье, обращаются в городскую и областную администрации, в Правительство Российской Федерации. Все обращения остаются безрезультатными. Мэрия г.Самары, признавая законность требований верующих, вместе с тем указывает, что "выселение жильцов не представляется возможным" из-за проблем бюджетного финансирования города. Уже более года идет переписка Уполномоченного с мэрией г.Самары о возвращении верующим зданий. Администрация города предлагает ждать до 2004 года, когда она сможет "при наличии бюджетных средств" осуществить "перспективное решение о поэтапном возвращении церкви принадлежащего ей ранее имущества".

Члены религиозного объединения Свидетелей Иеговы из г.Алагира (Республика Северная Осетия-Алания) обратились к Уполномоченному. Они сообщили, что с разрешения местных органов власти объединение выстроило новый молитвенный дом. Однако в канун его открытия власти неожиданно запретили проведение в нем молитвенных собраний, опечатали здание и угрожали его снести (вх.N кл-1076).

Более полугода верующие не могли добиться открытия своего молитвенного дома, обращаясь в местные и республиканские инстанции. Обращения не рассматривались. В городе сложилась напряженная ситуация. После обращения Федерального Уполномоченного к Президенту Республики Северная Осетия - Алания А.С.Дзасохову с предложением отменить неправомерные решения конфликт был исчерпан и верующие получили возможность пользоваться своим молитвенным домом.

Встречаются и другие неправомерные ограничения разрешенной законом деятельности религиозных организаций, о которых сообщают верующие в своих обращениях. В связи с этим в федеральные и региональные органы власти, в правоохранительные органы, в органы местного самоуправления Уполномоченным было направлено более 100 запросов. Непосредственно к рассмотрению Уполномоченным было принято 40 заявлений. В ряде случаев удалось добиться восстановления нарушенных прав граждан и религиозных объединений.

Так, зарегистрировано объединение Свидетелей Иеговы в г.Липецке (вх.N КЛ-428); перерегистрированы объединения Свидетелей Иеговы в Республике Кабардино-Балкария (вх.N КЛ-85); отменено решение администрации Псковской области, ущемлявшее права неправославных объединений на пользование муниципальными зданиями (помещениями) для проведения культурно-просветительских акций (вх.N К-1677); прекращено распространение в военном госпитале имени Н.Н.Бурденко обращений, призывающих к тому, чтобы не допускать к работе с больными представителей неправославных объединений (вх.N К-1689); устранены неправомерные ограничения на деятельность Управленческого центра "Дианетика" в г.Екатеринбурге (вх.N КЛ-916); привлечен к дисциплинарной ответственности работник администрации Пензенской области за неправомерное воспрепятствование деятельности религиозного объединения "Живая вера" (вх.N С-827); урегулирован конфликт между администрацией г.Иркутска и религиозной организацией "Слово жизни" в связи с публикацией ложных сведений о данной организации в справочнике "Религиозные организации г. Иркутска" (вх.N С-837).

Рост в последние годы числа нарушений прав граждан в сфере свободы совести и неправомерных ограничений деятельности религиозных объединений обусловливает необходимость обобщения Верховным Судом Российской Федерации практики применения судами законодательства о свободе совести. Это позволит выявить наиболее распространенные нарушения этих прав как со стороны органов власти и управления, так и со стороны некоторых религиозных объединений, установить типичные судебные ошибки при рассмотрении дел, связанных с защитой прав человека в сфере свободы совести. Целесообразно также обобщить работу органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства о свободе совести и о религиозных организациях, а также Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю за соблюдением религиозными объединениями заявленных уставных целей и порядка деятельности.

Представляется, что только на этой основе можно будет ставить вопрос о внесении дополнений и изменений в ныне действующий Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях". При этом следует стремиться к тому, чтобы он соответствовал общепризнанным принципам и нормам международного права и международным обязательствам России по обеспечению прав человека в сфере свободы совести.

Важную консультативную помощь Уполномоченному оказывает сформированный при нем Экспертный совет. Деятельность совета направлена на разрешение сложных вопросов в деле восстановления нарушенных прав граждан, совершенствования законодательства, развития международных связей в области прав человека, правового просвещения.

Экспертным советом, например, были проведены заседания по темам:

- о развитии института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах;

- обеспечение прав человека в проекте Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;

- концептуальные положения проекта Федеральной целевой программы "Правовое просвещение и образование в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты";

- обеспечение прав человека в проекте федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и другим.

Осуществляли работу секции Экспертного совета, сформированные по таким отраслям права и основным сферам деятельности Уполномоченного: конституционного и административного права; гражданского и жилищного законодательства; трудового законодательства; уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права; правового просвещения; по делам беженцев и вынужденных переселенцев; по связям с правозащитными организациями; правам женщин, семьи и молодежи; совершенствованию законодательства; свободы слова и информации; избирательного права; по вопросам здравоохранения; по правам военнослужащих, ветеранов военной службы и инвалидов войн.

Информационно-аналитические материалы, подготовленные Экспертным советом при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, направлялись в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководителям министерств и ведомств, к чьей компетенции отнесены вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в средства массовой информации.

В декабре 2001 года состоялось награждение почетным знаком Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "За защиту прав человека". Оно была приурочено к Дню прав человека.

В 2001 году диплом и почетный знак "За защиту прав человека" вручены:

- Алексеевой Л.М., председателю Московской Хельсинкской группы - за многолетнюю деятельность по организации правозащитного движения в Российской Федерации, содействие в создании и развитии гражданского общества;

- Смолину О.Н., депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заместителю председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке - за законодательные инициативы, гарантирующие права граждан в области образования и социальной защиты;

- Коноплиной Л.Л., автору книги " Жить инвалидом, а не быть им", члену Центрального правления Российского общества инвалидов "Содружество" - за разработку серии проектов, направленных на защиту прав инвалидов;

- Лисициной Н.А., Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области - за организацию на общественных началах первого в России регионального института уполномоченного по правам ребенка, активную работу по защите материнства и детства;

- неправительственной правозащитной организации Комитет "За гражданские права" (руководитель А.В.Бабушкин) - за вклад в развитие правозащитного движения в России, организацию реальной помощи гражданам в защите их прав и свобод;

- коллективу "Общей газеты" (главный редактор Е.В.Яковлев)

- за принципиальную и активную позицию по защите прав и свобод граждан, информационную поддержку правозащитного движения в Российской Федерации;

- Харючи С.Н., президенту Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - за вклад в защиту прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- Ряховскому В.В., сопредседателю Славянского правого центра - за активное участие в защите прав человека на свободу совести и вероисповедания;

- Еникееву З.Д., директору Института права Башкирского государственного университета - за вклад в правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, подготовку юридических кадров;

- Региональному представительству Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации - за помощь беженцам и лицам, ищущим убежище на территории России, создание сети правозащитных юридических консультаций в субъектах Российской Федерации;

- Глотову С.А., директору Института прав человека - за правовое просвещение в области прав человека.

В 2001 году активно развивалось международное сотрудничество Уполномоченного с зарубежными организациями, функционирующими в сфере защиты прав и свобод человека. К их числу относятся: специализированные учреждения ООН, в частности Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, на уровне неправительственных организаций - такая авторитетная организация, как Международный институт омбудсмана; на европейском пространстве - Европейский Союз, Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет государств Балтийского моря, Европейский институт омбудсмана; и многие другие.

Заметно расширились в 2001 году контакты со структурами Европейского Союза, и прежде всего с Комиссией Европейского Союза и руководством Программы ТАСИС. Состоялся ряд двусторонних встреч Уполномоченного с высокопоставленными представителями этих организаций, в ходе которых были уточнены основные параметры двустороннего и многостороннего сотрудничества.

В 2001 году продолжились контакты и с руководством Совета Европы. Состоявшиеся в Москве и Страсбурге встречи и беседы Уполномоченного с Генеральным секретарем Совета Европы В.Швиммером, Заместителем Генерального секретаря Совета Европы Г.Крюгером, Комиссаром Совета Европы по правам человека А.Хиль-Роблесом, другими видными деятелями Совета Европы позволили дать оценку уровню сотрудничества, выявить причины, тормозившие на определенном этапе движение в направлении расширения двустороннего взаимодействия, договориться о планах перспективного сотрудничества на 2002 - 2003 годы.

Вместе с тем, несмотря на то, что создание демократического и независимого института Уполномоченного по правам человека являлось одним из условий вступления России в эту авторитетную европейскую организацию, говорить о максимально достигнутом уровне взаимодействия между Советом Европы и аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще рано.

Обращает на себя внимание тот факт, что среди множества мероприятий, проведенных в 2001 году Советом Европы в России, отсутствуют совместные акции с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Осложняет деятельность в России такого важного органа Совета Европы, как Комитет по предупреждению пыток (ЕКПП), узко трактуемый "принцип конфиденциальности". Имеющиеся у Комитета сведения об условиях содержания лиц в местах лишения свободы в результате становятся доступными лишь тем российским государственным органам, действия которых вступают в противоречие с положениями Европейской Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Плодотворным было бы более тесное взаимодействие Комитета по предупреждению пыток с аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, совместные проверки тюрем и колоний, подготовка специальных докладов и заключений по данной проблематике.

Примером взаимодействия и сотрудничества с международными организациями явилось участие представителей Комиссии Европейского Союза и Программы ТАСИС в организации и работе международной конференции "5-летие России в Совете Европы и 25-летие Московской Хельсинкской группы", проведенной по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Московской Хельсинкской группы в мае 2001 года в г.Москве. В центре внимания участников форума находились такие актуальные для России вопросы, как права человека в условиях реформирования структур власти в Российской Федерации, проблемы формирования гражданского общества, положение со свободой слова и средств массовой информации и многие другие. Была обсуждена деятельность правозащитного движения в России в последние десятилетия и на нынешнем этапе, очерчены его перспективы. К участникам конференции обратились Комиссар Совета Европы по правам человека А.Хиль-Роблес, Комиссар по демократическому развитию Совета Государств Балтийского моря Х.Дайн. С сообщением выступил Министр юстиции Республики Словения, в недавнем прошлом омбудсман Словении, И.Бижьяк.

Важнейшей составляющей в деятельности Уполномоченного в 2001 году продолжали оставаться мероприятия по восстановлению нарушенных прав российских граждан за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России.

Из принятых к рассмотрению обращений следует выделить прежде всего категорию жалоб, относящихся к области гражданского права. В их числе обращения о компенсации банковских вкладов советского времени гражданам, проживающим в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, о неисполнении решений судов Российской Федерации на территории иностранных государств. В сфере трудового права и социального обеспечения наиболее характерными являются проблемы, связанные с взысканием задолженности по пенсионным выплатам. В области семейного права типичны обращения с просьбами об оказании помощи по взысканию задолженности по алиментам и о содействии в восстановлении прав детей при невыполнении родителями своих обязанностей.

Широкий общественный резонанс в России и за рубежом вызвала акция российских моряков - членов экипажа теплохода "Надир", находившегося в порту г.Клайпеды. К моменту обращения моряков к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации конфликт, возникший на основе трудового спора, длился уже около трех лет. За это время моряки вынуждены были жить на судне, испытывая множество трудностей и лишений. Им не выплачивалась заработная плата, не хватало продуктов и питьевой воды, не производилось техническое обеспечение судна. В зимнее время люди страдали от холода. Все это привело к тому, что два члена экипажа умерли, а у одного произошло психическое расстройство. В течение шести месяцев моряки просили о помощи различные инстанции и властные структуры Литвы и России, но ситуация оставалась неразрешенной.

Можно только поражаться беспомощности генерального консула России в Литве и пассивности Министерства иностранных дел Российской Федерации в данной ситуации.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и сопровождающие его лица совместно с Контролером Сейма Литвы вынуждены были вмешаться в конфликт и организовать встречу членов экипажа, работодателей и местных властей. Впервые омбудсманы двух стран России и Литвы провели совместную правозащитную акцию. Ее результат - полное погашение задолженности по заработной плате, оформление всех необходимых документов и возвращение российских моряков на Родину.

В 2001 году к Уполномоченному продолжали поступать обращения и жалобы российских граждан на незаконное привлечение их к уголовной ответственности органами иностранных государств, просьбы направить в адрес властных структур иностранного государства ходатайства о помиловании осужденных российских граждан, а также о переводе россиян для отбывания наказания в исправительные учреждения Российской Федерации.

Множество писем содержат просьбы разъяснить порядок обращения в Европейский Суд по правам человека, а также выслать тексты таких международно-правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Правила процедуры Европейского Суда по правам человека, другие международно-правовые документы. Некоторые заявители, которые уже направили жалобу в Европейский Суд и имели присвоенный Секретариатом Суда номер их дела, просили разъяснить процесс прохождения в Суде документов. Те заявители, жалобы которых были признаны Судом неприемлемыми, нередко обращались с просьбами об оказании содействия для того, чтобы выяснить причины отказа.

Получили развитие деловые контакты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с национальными омбудсманами.

В своих выступлениях на международных форумах Уполномоченный обозначил ряд инициатив, реализация которых позволила бы наполнить конкретным содержанием деятельность международных организаций, занимающихся вопросами прав человека.

На международной конференции "5-летие России в Совете Европы и 25-летие Московской Хельсинкской группы" Уполномоченный выступил с инициативой разработки Декларации прав человека для XXI века или принятия Протокола к Всеобщей декларации прав человека.

Принятая 10 декабря 1948 года Всеобщая декларация прав человека, положенные в ее основу принципы гуманизма выдержали испытание временем. На ее основе подписаны основополагающие международные договоры, в том числе международные пакты о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, создан эффективный механизм защиты прав человека в рамках Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вместе с тем во второй половине ХХ века возникли и получили развитие новые факторы, непосредственно оказывающие влияние на положение с правами и свободами человека. Эти факторы не учитывались и не могли быть спрогнозированы составителями Всеобщей декларации прав человека. Это, в первую очередь - развитие транснациональных систем связи и коммуникаций, информационно-технологическая революция, угрозы естественной природной среде обитания и другие. Новым вызовом стала и активизация международного терроризма.

В то же время пока не разработаны международно-правовые принципы информационных и сопутствующих им прав и свобод человека, таких, например, как свобода доступа к информационным технологиям и глобальной информационной среде, свобода от использования в незаконных целях личной и иной конфиденциальной информации, распространяющейся в компьютерных сетях, право на защиту от несанкционированного доступа к ней, а также механизмы защиты личности.

В этих условиях представляется целесообразным разработать и принять в ближайшем будущем Протокол к Всеобщей декларации прав человека 1948 года (его текст подготовлен в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации), который учитывал бы вновь появившиеся информационные, технологические и иные факторы, а также объединить усилия в целях скорейшего подписания Международного пакта об информационных и им сопутствующих правах.

На международном семинаре "Институт омбудсмана: перспективы и вызовы XXI века" (сентябрь 2001 года, г.Никосия, Республика Кипр) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации охарактеризовал две функции, которые, по его мнению, должны быть присущи деятельности омбудсмана в современных условиях: превентивная (профилактическая) и образовательная (просветительская). Участники конференции отметили остроту и актуальность проблем, поднятых Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в специальных докладах о массовых и грубых нарушениях прав человека в России, и рекомендовали омбудсманам европейских стран активнее использовать такую форму, как профилактика нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Омбудсманы были единодушны в понимании того, что не может быть единого для всех стран стандарта в подходе к решению конкретных проблем восстановления нарушенных прав человека. Главное, что не должен делать омбудсман, так это отходить от основных постулатов своей деятельности, определяющими из которых являются его независимость, принципиальность, объективность и следование принципу верховенства закона.

В ходе международной конференции национальных правозащитных институтов (октябрь 2001 года, г.Дубровник, Республика Хорватия) Федеральный Уполномоченный внес предложение о разработке "Кодекса действий омбудсманов в кризисных и чрезвычайных ситуациях" с тем, чтобы определить принципиальные направления взаимодействия омбудсманов в случае возникновения критических ситуаций, имеющих трансграничный характер (террористические акты, массовая миграция, крупные экологические катастрофы и так далее), а также создавать в случае необходимости "Моральные советы" (из числа действующих и бывших омбудсманов, правозащитников) для помощи в урегулировании ситуации в кризисных точках (например, в Косово, Приднестровье, Нагорном Карабахе и других).

За "круглым столом" европейских омбудсманов (ноябрь 2001 года. г.Цюрих, Швейцария) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступил с инициативой разработки и принятия Декларации европейских омбудсманов (проект подготовлен в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации), в которой были бы изложены с учетом накопленного опыта основные направления сотрудничества и совместных действий этих государственных правозащитных институтов.

По состоянию на 1 января 2002 года Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации заключены соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с девятью национальными омбудсманами зарубежных стран. К прежним соглашениям в 2001 году прибавились Меморандум о сотрудничестве с Защитником прав граждан Республики Польша, соглашения и протоколы о взаимопонимании с Национальной комиссией по правам человека Мексики, с Центром по правам человека Республики Молдова.

В 2001 году к традиционным формам и методам правозащитной деятельности Уполномоченного в международной сфере добавились новые, в частности совместные с омбудсманами соседних зарубежных стран, мониторинговые поездки в районы пограничных переходов.

Первым позитивным опытом было проведение рабочей встречи российского и польского омбудсманов по проблемам пересечения государственной границы. На протяжении длительного времени имели место негативные факторы объективного и субъективного характера, которые устранить не удавалось. Перед встречей, которая прошла 27 - 28 марта 2001 года на границе Калининградской области (г.Багратионовск) и Республики Польша (поселок Безледы), была изучена ситуация, сложившаяся на этом участке российско-польской границы. По итогам встречи российский Уполномоченный и его польский коллега подписали меморандум, в котором закрепили положения, направленные на принятие неотложных мер по улучшению организации работы пограничных переходов.

По результатам этой работы Уполномоченным направлены обращения в адрес руководителей ряда заинтересованных министерств и ведомств России с предложением принять меры по урегулированию ситуации. Одновременно Уполномоченным было также направлено послание Председателю Комиссии Европейского Союза Р.Проди, в котором обращалось внимание европейского сообщества на крайне тревожную эпидемиологическую обстановку в пенитенциарных и специальных лечебных учреждениях, расположенных на территории Калининградской области, вплотную прилегающей к границам стран Европейского Союза. В связи с этим Уполномоченный обратился с предложением рассмотреть вопрос о целевом выделении Европейским Союзом финансовых средств для улучшения ситуации в рамках ныне существующих, а также перспективных программ.

Сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Верховным Комиссаром ООН по правам человека и Комиссаром Совета Европы по правам человека, национальными институтами омбудсманов, международными и российскими правозащитными и общественными организациями позволяет использовать потенциал этих авторитетных структур для защиты прав и свобод российских граждан, способствует развитию образования и правового просвещения в области прав человека, форм и методов их защиты.

Представляется необходимым, чтобы Российская Федерация, являющаяся одним из учредителей Содружества Независимых Государств, ратифицировавшим Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, приняла соответствующие дипломатические шаги для формирования и начала работы Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств.

В целях координации и поддержки деятельности национальных институтов, осуществляющих защиту прав человека в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, Уполномоченный полагает возможным и целесообразным учреждение и должности Комиссара СНГ по правам человека. Содействуя осуществлению мер по соблюдению и защите прав человека, прав беженцев и вынужденных переселенцев, коллективных прав национальных меньшинств, признаваемых в соответствии с международными договорами государств - участников СНГ, Комиссар по правам человека мог бы эффективно способствовать не только развитию взаимопонимания и доверия между народами, укреплению мира и безопасности, но и гармонизации национальных правовых систем с международными обязательствами государств - участников Содружества Независимых Государств.

Многие парламенты мира ежегодно 10 декабря в День прав человека проводят специальные заседания, где выступают правозащитники, уполномоченные по правам человека, депутаты, деятели культуры. Представляется целесообразным, чтобы палаты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации также проводили специальное заседание, посвященное этой дате.

Заслуживает внимания и предложение правозащитников о том, чтобы ежегодно в День прав человека перед населением страны с информацией о состоянии прав и свобод человека и гражданина в стране выступал Президент Российской Федерации.

Необходимо совершенствовать взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с депутатским корпусом. Во многих парламентах мира существуют комитеты по правам человека. Однако в российском парламенте такого комитета нет. Есть предложение расширить компетенцию Комитета Государственной Думы по законодательству и преобразовать его в комитет по законодательству и правам человека.

Председателю Правительства Российской Федерации целесообразно давать поручения соответствующим структурам для проработки ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с тем, чтобы по его материалам принимались правительственные решения.

Специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должны рассматриваться теми федеральными министерствами и ведомствами, в компетенцию которых входят поставленные в них проблемы, c целью принятия необходимых практических мер.

Институт Уполномоченного по правам человека создается в нашей стране не для того, чтобы отчитаться перед Советом Европы о выполненных обязательствах.

России не нужны демократические декорации. Их и так с избытком. Необходимы реально действующие, независимые, приносящие пользу людям и обществу структуры, защищающие человека.

Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
О.Миронов

Стр.1 | Стр.2

< < Главная